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改革开放以来, 国家实行地区倾斜、重点突破、梯次推进的区域发展战略,促进了各地区经济总量的显著增加。今后一个时期,应继续实施区域发展总体战略,充分发挥各地区比较优势,全面提升区域自我发展的内在动力和竞争力,着力构建优势互补、良性互动、协调发展的国土开发空间新格局。
一、我国国土空间布局现状特点
一是国土空间布局规模持续扩大,特色优势产业发展迅速。2008年,东部地区GDP占全国经济总量的比重达54.3%,占据我国经济总量半壁江山,一批带动产业优化升级的高技术产业、先进制造业和现代服务业快速发展,具有较强竞争力的产业集群初步形成。中部地区加快发展的自主性进一步增强,全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽建设不断加强。西部地区特色优势产业发展规模和水平不断提高,一批特色优势农业生产及加工基地正在形成,建成了一批天然气、煤炭、钾盐、磷矿、有色金属等优势矿产资源开发利用基地,重大装备制造研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平明显提高,自我发展能力不断提升。西部地区一二三次产业比例由1999年的23.8∶41.0∶35.2调整为2008年的15.6∶48.1∶36.3,第一产业比重大幅下降,工业化加快发展的趋势明显。东北地区经济结构进一步优化,自主创新能力显著提升,对外开放水平明显提高,基础设施条件得到改善,城乡面貌变化很大。
二是城镇化进程明显加快,城市群和一大批城市经济密集区正在形成。20世纪90年代以来,我国城镇化率以每年提高约0.8—1个百分点的速度增长,2008年,我国城镇化率已达45.68%。与此同时,城市群成为人口、产业和经济活动的主要聚集区,发展活力强、吸引和辐射力突出的城市密集区不断增多。2008年,长三角、珠三角、京津冀三大都市圈的经济总量占全国的41.6%,社会消费品零售总额、进出口贸易总额分别占全国的38.2%和76.8%,是带动全国经济发展的重要引擎和经济核心区;江苏沿海、辽宁沿海、海峡西岸等城市密集区崭露头角;成渝、武汉、长株潭、广西北部湾等中西部资源环境条件较好的城市密集区发展迅速,一批新的增长极正在加快形成。
三是地区间经济协作与区域合作不断深化,区际产业转移步伐加快。近年来,在我国经济结构加快调整的背景下,东部大批企业相继到中西部和东北地区融资与兼并,区际要素流动规模不断扩大,地区间联手开发产业、相互开放市场、联动发展的趋势增强。区域合作的领域和重点拓展到发展战略对接、产业整体布局、贸易行动协调、跨区域基础设施共同规划与建设,乃至地区经济社会政策的相互协调等诸多方面。与此同时,东部沿海地区的产业转移呈现加速态势,传统加工制造业,汽车、装备制造等重型工业,电子信息、服务贸易、服务外包、文化创意和动漫项目等一大批在沿海地区成长起来的新兴产业,都出现了向中西部转移延伸的趋势。
二、当前我国国土开发空间结构存在的主要问题
一方面,空间结构、经济布局和人口分布不尽合理。生产空间偏多,特别是工矿企业占用空间偏多,生态空间偏少;农村居住空间偏多,城市居住空间偏少;一些地区过度开发,一些地区发展潜力还没有充分发挥。东部地区经济总量占全国1/2以上,人口只占1/3;西部地区经济总量占全国1/5左右,人口却为全国的1/3;东部地区人均GDP为西部地区的2倍以上。
另一方面,生态系统整体功能退化,经济布局与资源环境承载能力不相适应。在一些重要生态功能区、生态脆弱地区、风景名胜区,存在盲目开发的现象,造成水源污染、森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、土地沙化、水土流失加剧、地质灾害频发等生态环境问题,一些国土逐渐成为不适宜人们居住和发展的空间。还有一些地区的开发强度超过资源环境的承载能力,一些城市“摊大饼”式地发展,导致能源、水、耕地等资源短缺,地下水超采,地面沉降,污染加剧,绿色空间迅速减少,资源环境压力不断增大。以水资源为例,我国是一个缺水严重的国家。人均水资源只有2200立方米,仅为世界平均水平的1/4,且其分布极不均衡。
三、我国未来国土空间开发与合理布局应采取的对策措施
第一,继续实施区域发展总体战略。实施推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,形成合理的区域发展格局。要把区域发展总体战略落到实处,需要实施更有针对性、更有效的区域政策,在四大板块的基础上进一步细化、缩小区域政策实施的空间单元。西部地区,国土面积占全国的一半以上,内部自然、经济差异很大,在较大区域范围内只实施一种区域政策,显然不利于因地制宜地进行开发。因此,有必要研究细化或缩小区域政策实施的空间单元,在此基础上,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、促进基本公共服务均等化的要求,进一步明确各个区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题,逐步形成功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
第二,加快形成主体功能区。 首先是在国土空间上明确哪些区域承担发展经济、集聚人口的功能,哪些区域承担保护生态环境的功能,引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间合理布局。优化开发和重点开发区域,是我国主要的工业化和城镇化空间,主体功能是集聚经济和人口,但也要保护好基本农田、森林、水源,提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域,是我国重要的农业空间和主要的生态空间,其主体功能是提供农产品和生态产品,保障农产品供给安全和生态系统稳定,但也要发展其他适宜经济,也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。
第三,培育若干竞争力强的都市经济圈和城市群。促进资源有效利用,地区优势充分发挥,要求处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾,引导人口相对集中居住,产业相对集聚发展,把城市群作为推进城镇化的主体形态,逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴,长江及陇海线为横轴,若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城镇化空间格局。已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域,应加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力;具备城市群发展条件的区域,应注重发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
第四,促进区域间优势互补、良性互动。各地区应充分发挥比较优势,加强区域协作,形成合理的地区结构,避免每个地区都形成以工业为主的经济结构和独立的工业体系。在产业发展上体现区域比较优势,并在充分考虑资源环境承载能力、统筹考虑当前发展和未来发展需要的基础上,形成各具特色的优势产业。在产业布局上,各区域应相互依存、取长补短,避免低水平盲目重复建设、相互封锁和产业结构趋同化。顺应经济全球化和生产要素优化配置的要求,鼓励区域间产业有序转移,劳动力和资本等要素合理流动,提升全国作为整体的竞争优势和经济效率。
第五,强化资源节约和生态环境保护。在国土空间布局上,继续抓好大江大河等重点流域、南水北调沿线和三峡库区的废水和废弃物治理,实施好退耕还林、天然林保护和防治荒漠化。在水资源合理利用和水污染防治方面,科学合理地调配水资源,保证生态用水;严格控制污染物的排放总量,优先保护饮用水源地的水质,对水污染重点排放行业严格执行用水定额和节水标准;推进城市污水处理与资源化,开展污水的深度处理;发展生态农业和有机农业,保护海洋生态环境。
第六,发挥政府对促进国土空间合理布局的引导作用。随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日趋多样化,经济布局主体已由单一的以政府为主体转变为政府与其他投资者共同组成的多元主体。政府应当更多地运用政策规划、信息发布等多种手段,科学把握宏观经济的合理布局,为投资者提供布局决策的依据,避免盲目投资、分散投资和短期行为。
(作者单位:山西漳山发电有限责任公司 )
一、我国国土空间布局现状特点
一是国土空间布局规模持续扩大,特色优势产业发展迅速。2008年,东部地区GDP占全国经济总量的比重达54.3%,占据我国经济总量半壁江山,一批带动产业优化升级的高技术产业、先进制造业和现代服务业快速发展,具有较强竞争力的产业集群初步形成。中部地区加快发展的自主性进一步增强,全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽建设不断加强。西部地区特色优势产业发展规模和水平不断提高,一批特色优势农业生产及加工基地正在形成,建成了一批天然气、煤炭、钾盐、磷矿、有色金属等优势矿产资源开发利用基地,重大装备制造研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平明显提高,自我发展能力不断提升。西部地区一二三次产业比例由1999年的23.8∶41.0∶35.2调整为2008年的15.6∶48.1∶36.3,第一产业比重大幅下降,工业化加快发展的趋势明显。东北地区经济结构进一步优化,自主创新能力显著提升,对外开放水平明显提高,基础设施条件得到改善,城乡面貌变化很大。
二是城镇化进程明显加快,城市群和一大批城市经济密集区正在形成。20世纪90年代以来,我国城镇化率以每年提高约0.8—1个百分点的速度增长,2008年,我国城镇化率已达45.68%。与此同时,城市群成为人口、产业和经济活动的主要聚集区,发展活力强、吸引和辐射力突出的城市密集区不断增多。2008年,长三角、珠三角、京津冀三大都市圈的经济总量占全国的41.6%,社会消费品零售总额、进出口贸易总额分别占全国的38.2%和76.8%,是带动全国经济发展的重要引擎和经济核心区;江苏沿海、辽宁沿海、海峡西岸等城市密集区崭露头角;成渝、武汉、长株潭、广西北部湾等中西部资源环境条件较好的城市密集区发展迅速,一批新的增长极正在加快形成。
三是地区间经济协作与区域合作不断深化,区际产业转移步伐加快。近年来,在我国经济结构加快调整的背景下,东部大批企业相继到中西部和东北地区融资与兼并,区际要素流动规模不断扩大,地区间联手开发产业、相互开放市场、联动发展的趋势增强。区域合作的领域和重点拓展到发展战略对接、产业整体布局、贸易行动协调、跨区域基础设施共同规划与建设,乃至地区经济社会政策的相互协调等诸多方面。与此同时,东部沿海地区的产业转移呈现加速态势,传统加工制造业,汽车、装备制造等重型工业,电子信息、服务贸易、服务外包、文化创意和动漫项目等一大批在沿海地区成长起来的新兴产业,都出现了向中西部转移延伸的趋势。
二、当前我国国土开发空间结构存在的主要问题
一方面,空间结构、经济布局和人口分布不尽合理。生产空间偏多,特别是工矿企业占用空间偏多,生态空间偏少;农村居住空间偏多,城市居住空间偏少;一些地区过度开发,一些地区发展潜力还没有充分发挥。东部地区经济总量占全国1/2以上,人口只占1/3;西部地区经济总量占全国1/5左右,人口却为全国的1/3;东部地区人均GDP为西部地区的2倍以上。
另一方面,生态系统整体功能退化,经济布局与资源环境承载能力不相适应。在一些重要生态功能区、生态脆弱地区、风景名胜区,存在盲目开发的现象,造成水源污染、森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、土地沙化、水土流失加剧、地质灾害频发等生态环境问题,一些国土逐渐成为不适宜人们居住和发展的空间。还有一些地区的开发强度超过资源环境的承载能力,一些城市“摊大饼”式地发展,导致能源、水、耕地等资源短缺,地下水超采,地面沉降,污染加剧,绿色空间迅速减少,资源环境压力不断增大。以水资源为例,我国是一个缺水严重的国家。人均水资源只有2200立方米,仅为世界平均水平的1/4,且其分布极不均衡。
三、我国未来国土空间开发与合理布局应采取的对策措施
第一,继续实施区域发展总体战略。实施推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,形成合理的区域发展格局。要把区域发展总体战略落到实处,需要实施更有针对性、更有效的区域政策,在四大板块的基础上进一步细化、缩小区域政策实施的空间单元。西部地区,国土面积占全国的一半以上,内部自然、经济差异很大,在较大区域范围内只实施一种区域政策,显然不利于因地制宜地进行开发。因此,有必要研究细化或缩小区域政策实施的空间单元,在此基础上,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、促进基本公共服务均等化的要求,进一步明确各个区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题,逐步形成功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
第二,加快形成主体功能区。 首先是在国土空间上明确哪些区域承担发展经济、集聚人口的功能,哪些区域承担保护生态环境的功能,引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间合理布局。优化开发和重点开发区域,是我国主要的工业化和城镇化空间,主体功能是集聚经济和人口,但也要保护好基本农田、森林、水源,提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域,是我国重要的农业空间和主要的生态空间,其主体功能是提供农产品和生态产品,保障农产品供给安全和生态系统稳定,但也要发展其他适宜经济,也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。
第三,培育若干竞争力强的都市经济圈和城市群。促进资源有效利用,地区优势充分发挥,要求处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾,引导人口相对集中居住,产业相对集聚发展,把城市群作为推进城镇化的主体形态,逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴,长江及陇海线为横轴,若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城镇化空间格局。已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域,应加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力;具备城市群发展条件的区域,应注重发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
第四,促进区域间优势互补、良性互动。各地区应充分发挥比较优势,加强区域协作,形成合理的地区结构,避免每个地区都形成以工业为主的经济结构和独立的工业体系。在产业发展上体现区域比较优势,并在充分考虑资源环境承载能力、统筹考虑当前发展和未来发展需要的基础上,形成各具特色的优势产业。在产业布局上,各区域应相互依存、取长补短,避免低水平盲目重复建设、相互封锁和产业结构趋同化。顺应经济全球化和生产要素优化配置的要求,鼓励区域间产业有序转移,劳动力和资本等要素合理流动,提升全国作为整体的竞争优势和经济效率。
第五,强化资源节约和生态环境保护。在国土空间布局上,继续抓好大江大河等重点流域、南水北调沿线和三峡库区的废水和废弃物治理,实施好退耕还林、天然林保护和防治荒漠化。在水资源合理利用和水污染防治方面,科学合理地调配水资源,保证生态用水;严格控制污染物的排放总量,优先保护饮用水源地的水质,对水污染重点排放行业严格执行用水定额和节水标准;推进城市污水处理与资源化,开展污水的深度处理;发展生态农业和有机农业,保护海洋生态环境。
第六,发挥政府对促进国土空间合理布局的引导作用。随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日趋多样化,经济布局主体已由单一的以政府为主体转变为政府与其他投资者共同组成的多元主体。政府应当更多地运用政策规划、信息发布等多种手段,科学把握宏观经济的合理布局,为投资者提供布局决策的依据,避免盲目投资、分散投资和短期行为。
(作者单位:山西漳山发电有限责任公司 )