论文部分内容阅读
摘要：在我国城市化过程中，出现了为了城市规划的完善或公共设施的建设而征收房屋及土地的现象。征收过程中征收目的的“公共利益”界定不清和征收过程中补偿标准难以确定，致使我国房屋征收过程中问题频发，矛盾重重，影响了社会的安定团结，阻碍了和谐社会的构建。在这一形势下，确立更加合理的补偿标准，从而保证征收工作的顺利进行，在减少纠纷的同时也更好地保障了被征收者的合法权益，都有着十分重要的意义。
关键词：城市房屋征收问题；公共利益
中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）01-0237-02
一、我国城市房屋征收过程中出现的问题
（一）我国“公共利益”概念界定不清
新《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第一条：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”和第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”都涉及了公共利益的概念，但是还是没能将其概念具体化。《物权法》第42条选择了惯用的概括式立法模式，没有对公共利益做出更进一步的界定。主要表现在：
1、不动产征收中公共利益被虚置化。
我国不动产征收的相关制度，很少将对不动产征收合法性的审查纳入征收审查的程序中；就事后审查来看，更是缺乏相应的规制和监督。不动产征收中的公共利益被虚置在条文之中，只为一些非真正目的的不动产征收行为披上合法的“外衣”，发挥不了平衡公权与私权冲突的功效。
2、不动产征收中公共利益被泛化。
在既有的“任何建设用地都必须使用国有土地”前提下，在现实中不动产征收的起因就包括这样的三种情况：一是国家进行公共设施及公益事业建设需要使用集体所有的土地；二是国有企事业单位需要使用集体所有的土地；三是其他所有需要办理出让手续的土地。从上述三种情况来看，只有第一种情况是最符合公共利益，而后两种情况均属于经营性的和主要追求经济利润的利益，并不符合严格意义上公共利益。实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到了几乎所有的经济建设。直接把服务于公共利益等同于满足建设用地需要，造成征收中公共利益的泛化。
正是由于立法上公共利益界定的不明，不动产征收又缺乏必要的程序约束以及法律自身的矛盾，公共利益被泛化、虚置化，使得无法对行政机关实施的不动产征收行为形成“可预见”的约束，为当前我国不动产征收实践带来了一系列突出问题。
（二）征收过程中补偿标准确定困难
我国房屋征收中存在着补偿标准难以确定的问题。一般来说，对于补偿标准的计算是采取市场评估价格确定，立法原意也是力求补偿的公平和市场化。
1、《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》第八条第五款中提到的危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改建的问题。居住在这里的人们通常属于社会的低收入人群，如果把房子拆了，货币补偿的话，那点钱根本不够在附近买房的，如果选择房屋补偿的话，这么一小块被征收的房屋肯定不能补偿一整套房屋，那么要交的差额将是一笔不小的数目。所以，一方面要根据法律对被征收人进行公平的补偿，另一方面还要考虑到被征收人的切实生活状况，针对这些人多提供一些经济适用房等保障性住房。
2、《补偿条例》第三十四条规定：“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这项规定可以对以前出现的估价方法不合理等现象产生一定的抑制作用，但是首先，房屋估价机构不中立的现象并没有发生太大变化，这就给被征收人的房屋得到公正合理的估价造成一定的影响；其次，这样的法律规定有时候还是难以震慑相关人员的，他们往往选择打擦边球，在不作出太大差距评估报告的同时，侵犯被征收人的权益，从而从中谋取私利。这都使得房屋征收的标准得不到有效的确定。
二、针对相关问题所建议的措施
（一）对公共利益的概念加以尝试性界定
对“公共利益”没有清晰的界定，主要还是因为“公共利益”属于不确定法律概念。纵观世界各国立法模式，主要有二种立法体例即概括式规定、列举式规定、概括与列举相结合的规定等三种方式，其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。可以从以下三个方面予以规定：
1、直接用途的非商业性。之所以强调此点并将该条放在首要的位置，是因为实践中有许多地方政府在旧城改造中，打着“公共利益”的旗号，征收当地居民房屋后建设商务区的情形。虽然，建设商务区增加了当地政府的税收。但是这一解释并不能成为商业性拆迁具有公共利益的理由，因为“剥夺所有权在任何情况下都不能是单纯地增加国家财产的手段，否则剥夺私人财产的行为是不正义行为。”而且，追求政府财政收入的增加，具有明显的地方政府利益。根据公共选择理论，公共利益与政府利益并不完全一致。
2、公共受益性。公共利益由“公共”和“利益”两词组成，所谓“公共”即是指不特定的多数人可以从中受益。“利益”则指不特定的人具有能从中受益的可能性。只有让最大多数人享受到最优利益时才认为具有公共利益。这就要求我们在判断某项征收行为是否具有公共利益时，考量该征收是否真的能让最大多数人享受到最优利益，而所要实现的公共利益是否真的大于其可能损害的个人利益。
3、符合比例原则。判断房屋征收事业符合公共利益的需要，应当考察以下三个方面，即“第一，用地目的的公益性。第二，征地之后所实现的公共利益大于维持现状所能获得的公共利益。第三，利用方式的不可替代性。”“公益征收的公益考量应当在公益程度上，有其特殊性，也就是必须有重大公益，方可以作为征收人民财产之理由。”换句话说，并非任何的公共利益都能成为征收的合法理由。
（二）对征收房屋补偿标准的完善建议
1、确立合理的补偿标准。补偿金额应以被拆迁人的生活水平不受影响为底线，不能出现“拆迁致贫”的结果。
2、采取合理的评估方法。价格评估是拆迁补偿问题的核心。对于货币补偿的房屋价格评估，采用现行市价法，确保补偿款足以支付购买类似房屋的费用；对于产权调换的房屋，对被拆迁房屋和拆迁安置房屋必须采用相同的价格评估方法，同时必须考虑土地使用权的价格。
3、考虑到政府在房产征收时给房产被征收人带来的不便，遇到下列情况时，政府在对等支付房产价款的基础上，对房产被征收人进行补偿：（1）搬迁补偿：因房产征收而引起房产被征收人支付搬迁费用或者造成房产被征收人（含企业）停业损失的，政府应该补偿，补偿的标准以有据可查的实际损失为标准；（2）土地资源补偿：房产被征收人拥有独立土地资源，如果土地上房产面积不足土地面积三倍的，而且房产被征收人没有选择货币补偿也没有选择自行购买同类房产而要求政府给子房产安置的。房产被征收人可以申请政府按照相当十土地三倍面积住宅房产的面积进行差额补偿；（3）生活困难补偿：因条件限制，房产被征收人无法在同区域购买房产继续生活，而且家中有残疾人、老人或者在校中小学生的，房产被征收人可以申请政府支付被征收房产价值百分之二十以内数额的生活困难补偿。
参考文献：
［1］王清.国外城市房屋拆迁的经验及对我国的启示［J］.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2010，33（4）.
［2］王利明.物权法草案中征收征用制度的完善［J］.中国法学，2005，（6）.
［3］栾一英.“公共利益”该如何界定［J］.青春岁月，2011，01（下）.
［4］高小刚.不动产征收之公共利益界定模式选择［D］.宁波大学，2010.
关键词：城市房屋征收问题；公共利益
中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）01-0237-02
一、我国城市房屋征收过程中出现的问题
（一）我国“公共利益”概念界定不清
新《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第一条：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”和第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”都涉及了公共利益的概念，但是还是没能将其概念具体化。《物权法》第42条选择了惯用的概括式立法模式，没有对公共利益做出更进一步的界定。主要表现在：
1、不动产征收中公共利益被虚置化。
我国不动产征收的相关制度，很少将对不动产征收合法性的审查纳入征收审查的程序中；就事后审查来看，更是缺乏相应的规制和监督。不动产征收中的公共利益被虚置在条文之中，只为一些非真正目的的不动产征收行为披上合法的“外衣”，发挥不了平衡公权与私权冲突的功效。
2、不动产征收中公共利益被泛化。
在既有的“任何建设用地都必须使用国有土地”前提下，在现实中不动产征收的起因就包括这样的三种情况：一是国家进行公共设施及公益事业建设需要使用集体所有的土地；二是国有企事业单位需要使用集体所有的土地；三是其他所有需要办理出让手续的土地。从上述三种情况来看，只有第一种情况是最符合公共利益，而后两种情况均属于经营性的和主要追求经济利润的利益，并不符合严格意义上公共利益。实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到了几乎所有的经济建设。直接把服务于公共利益等同于满足建设用地需要，造成征收中公共利益的泛化。
正是由于立法上公共利益界定的不明，不动产征收又缺乏必要的程序约束以及法律自身的矛盾，公共利益被泛化、虚置化，使得无法对行政机关实施的不动产征收行为形成“可预见”的约束，为当前我国不动产征收实践带来了一系列突出问题。
（二）征收过程中补偿标准确定困难
我国房屋征收中存在着补偿标准难以确定的问题。一般来说，对于补偿标准的计算是采取市场评估价格确定，立法原意也是力求补偿的公平和市场化。
1、《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》第八条第五款中提到的危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改建的问题。居住在这里的人们通常属于社会的低收入人群，如果把房子拆了，货币补偿的话，那点钱根本不够在附近买房的，如果选择房屋补偿的话，这么一小块被征收的房屋肯定不能补偿一整套房屋，那么要交的差额将是一笔不小的数目。所以，一方面要根据法律对被征收人进行公平的补偿，另一方面还要考虑到被征收人的切实生活状况，针对这些人多提供一些经济适用房等保障性住房。
2、《补偿条例》第三十四条规定：“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这项规定可以对以前出现的估价方法不合理等现象产生一定的抑制作用，但是首先，房屋估价机构不中立的现象并没有发生太大变化，这就给被征收人的房屋得到公正合理的估价造成一定的影响；其次，这样的法律规定有时候还是难以震慑相关人员的，他们往往选择打擦边球，在不作出太大差距评估报告的同时，侵犯被征收人的权益，从而从中谋取私利。这都使得房屋征收的标准得不到有效的确定。
二、针对相关问题所建议的措施
（一）对公共利益的概念加以尝试性界定
对“公共利益”没有清晰的界定，主要还是因为“公共利益”属于不确定法律概念。纵观世界各国立法模式，主要有二种立法体例即概括式规定、列举式规定、概括与列举相结合的规定等三种方式，其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。可以从以下三个方面予以规定：
1、直接用途的非商业性。之所以强调此点并将该条放在首要的位置，是因为实践中有许多地方政府在旧城改造中，打着“公共利益”的旗号，征收当地居民房屋后建设商务区的情形。虽然，建设商务区增加了当地政府的税收。但是这一解释并不能成为商业性拆迁具有公共利益的理由，因为“剥夺所有权在任何情况下都不能是单纯地增加国家财产的手段，否则剥夺私人财产的行为是不正义行为。”而且，追求政府财政收入的增加，具有明显的地方政府利益。根据公共选择理论，公共利益与政府利益并不完全一致。
2、公共受益性。公共利益由“公共”和“利益”两词组成，所谓“公共”即是指不特定的多数人可以从中受益。“利益”则指不特定的人具有能从中受益的可能性。只有让最大多数人享受到最优利益时才认为具有公共利益。这就要求我们在判断某项征收行为是否具有公共利益时，考量该征收是否真的能让最大多数人享受到最优利益，而所要实现的公共利益是否真的大于其可能损害的个人利益。
3、符合比例原则。判断房屋征收事业符合公共利益的需要，应当考察以下三个方面，即“第一，用地目的的公益性。第二，征地之后所实现的公共利益大于维持现状所能获得的公共利益。第三，利用方式的不可替代性。”“公益征收的公益考量应当在公益程度上，有其特殊性，也就是必须有重大公益，方可以作为征收人民财产之理由。”换句话说，并非任何的公共利益都能成为征收的合法理由。
（二）对征收房屋补偿标准的完善建议
1、确立合理的补偿标准。补偿金额应以被拆迁人的生活水平不受影响为底线，不能出现“拆迁致贫”的结果。
2、采取合理的评估方法。价格评估是拆迁补偿问题的核心。对于货币补偿的房屋价格评估，采用现行市价法，确保补偿款足以支付购买类似房屋的费用；对于产权调换的房屋，对被拆迁房屋和拆迁安置房屋必须采用相同的价格评估方法，同时必须考虑土地使用权的价格。
3、考虑到政府在房产征收时给房产被征收人带来的不便，遇到下列情况时，政府在对等支付房产价款的基础上，对房产被征收人进行补偿：（1）搬迁补偿：因房产征收而引起房产被征收人支付搬迁费用或者造成房产被征收人（含企业）停业损失的，政府应该补偿，补偿的标准以有据可查的实际损失为标准；（2）土地资源补偿：房产被征收人拥有独立土地资源，如果土地上房产面积不足土地面积三倍的，而且房产被征收人没有选择货币补偿也没有选择自行购买同类房产而要求政府给子房产安置的。房产被征收人可以申请政府按照相当十土地三倍面积住宅房产的面积进行差额补偿；（3）生活困难补偿：因条件限制，房产被征收人无法在同区域购买房产继续生活，而且家中有残疾人、老人或者在校中小学生的，房产被征收人可以申请政府支付被征收房产价值百分之二十以内数额的生活困难补偿。
参考文献：
［1］王清.国外城市房屋拆迁的经验及对我国的启示［J］.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2010，33（4）.
［2］王利明.物权法草案中征收征用制度的完善［J］.中国法学，2005，（6）.
［3］栾一英.“公共利益”该如何界定［J］.青春岁月，2011，01（下）.
［4］高小刚.不动产征收之公共利益界定模式选择［D］.宁波大学，2010.