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摘 要：《行政强制法》第35条对于催告时间的规定只强调了应在行政强制执行决定前，但是仍有一个时间点：行政决定履行期限届满。催告的作出时间是在履行期限届满之前还是之后，两种选择背后蕴藏着对于催告行为性质的不同理解，在实践处理中也会产生不同的效果。通过对催告的性质、《行政强制法》的立法目的、和其他国家立法的研究，认为应当将催告时间认定为在履行期限届满后作出，才更符合设置行政强制执行制度的意图。
关键词：催告；行政强制执行；履行期限
2012年1月1日生效实施的《行政强制法》在我国行政强制法律制度中首次确立了催告程序。长期以来，我国相关的行政强制法律并未规定催告程序，可以说《行政强制法》的出台对行政相对人合法权益的保护提供了更为体贴的程序保障，为行政机关和行政相对人提供了正式的沟通平台，在作出行政决定和实施行政强制执行之间，当事人享有进行陈述和申辩的权利。然而，法律仍旧不可避免地有其漏洞和边界，法律规范投入到实际适用中还是会出现难题，《行政强制法》关于催告时间的规定也不例外。
一、提出问题：《行政强制法》第35条关于催告时间的规定缺陷
《行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”然而《行政强制法》关于催告时间的规定仍然有点模糊。实践中，由于催告时间规定不明而损害行政相对人权益的案例时有出现。2012年3月9日，A县国土资源局以李某非法占用土地为由对其作出行政处罚决定，责令其限期内拆除新建建筑物并处罚款340元。李某收到行政处罚决定后未主动履行义务。2012年6月4日，A县国土资源局向李某送达了行政催告书，李某在催告期间内仍未履行拆除及罚款义务。2012年6月15日，A县国土资源局向法院提出强制执行申请。法院提出，县国土资源局未在执行期内送达行政催告书，属催告程序违法。[1]针对行政机关申请人民法院强制执行的情况，《行政强制法》只规定了催告需要行政强制执行前作出，第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”而该条对于具体何时进行催告并未作出明确规定，催告期限不明确，执行期也就难以确定。当出现具体纠纷，单凭法条对催告时间的规定既不能够充分保障行政相对人的合法权益，又难以认定行政机关的催告行为是否符合法定程序的要求。
《行政强制法》第35条只规定了催告须在行政机关的行政强制执行决定前作出，对于催告时间与行政决定的履行期限之间的关系却未作规定。此时催告行为的作出可能会出现两种情况：一种是在履行期限届满之前作出催告；另一种就是在履行期限届满之后作出催告。在履行期限届满之前作出催告还包括催告与行政决定同时作出还是单独作出两种情形。可见，作出催告的时间不同，行政机关作出催告的目的可能不同，也可能会导致不同的法律效果，此时表面上相同催告行为背后就会代表着截然不同的法律属性。
二、解剖与分析：催告程序的性质与设置意图
要解决行政机关应该在履行期限届满之前还是之后进行催告的问题，有必要溯源到《行政强制法》的立法愿景来对其设置催告程序的意图进行分析。
（一）在履行期限届满之前作出催告
在履行期限届满之前作出催告是指行政机关在作出基础的行政决定后至相对人履行期限届满前进行催告行为。其中包括催告与行政决定同时作出的情况。
1、催告与行政决定同时作出
催告是否能够与行政决定同时作出，关系到催告行为是否独立的问题。关于这个问题存在必须同时作出和必须单独催告两种意见。在必要性上，催告作为行政强制执行中的一个环节，是不能免除的一项正当程序。行政决定的作出并不必然导致行政强制执行的发生，当事人也有可能自觉履行行政决定。[2]而依照《行政强制法》第35条的规定，催告作为行政强制执行的必经前置程序，须以行政相对人不履行相关义务为前提，因此催告具有独立存在的必要。在内容上，第35条规定了催告书的内容必须包括履行义务的期限、方式和当事人的权利，这些内容往往已经包括在行政决定书中了。如果催告和行政决定同时作出，那么相对人将会在同一时间收到两份内容基本相同的告知书，这样的重复告知等于将二者合并，将会丧失设置催告程序的目的和必要性。因此，催告应是一个独立的行政行为。
2、在行政决定和履行期限届满之间作出催告
相比同时作出，行政机关在作出行政决定与履行期限届满之间作出催告并不存在催告行为是否具有独立性的问题，而是关系到在履行期限之前作出的催告是否是能够产生法律效果的行政行为。在作出行政决定与履行期限届满之间作出的催告并不产生法律效果，应属于观念通知的行为，即是行政事实行为。[3]从立法目的上看，进行催告的目的与实行行政强制执行有同样的目的——即让行政相对人履行法定义务，但是二者实现目的的方式存在区别，催告是说服和督促相对人自觉履行行政决定；而行政强制执行一般是作为一种强制性的威慑手段。之所以在行政强制执行的过程中设立催告程序，意图就在于更好地和最大限度地保护行政相对人的权利与尊严。从立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益。[4]催告作为一种说服的程序，起到一种教育和强制相结合的作用，旨在让行政相对人意识到自觉履行义务，避免行政强制执行的发生，以提高行政行为的接受度。在履行期限届满之前催告，只是对行政决定内容的重申，没有设立新的权利义务关系，其目的是期待相对人自觉履行法定义务，这种告知所蕴含的期待不具备强制性，所以只是一种表达意愿的通知行为。
将催告的时间点放在行政决定和履行期限届满之间有一定的隐患：一方面，在履行期间进行催告会使行政相对人不清楚催告的意义，在某种程度上削弱行政相对人自觉履行义务的积极性；另一方面，这样的时间设置容易让催告行为拥有过于宽松的期限，赋予了行政机关过于宽泛的自由裁量权，将有可能导致行政机关以各种理由回避催告程序，以致无法达到催告的目的。 （二）在履行期限届满之后作出催告
对于行政机关可否在履行期限届满之后仍然催告当事人履行义务的问题，持否定意见的学者认为，如果相对人一直到履行期限届满都没有履行义务的话，那么也就不再具有对其进行催告的必要，这时行政机关可以直接进行强制执行。[5]其实不然，基于行政强制与教育相结合的原则，在履行期限届满之后进行催告更符合行政强制催告的设置目的，它不仅包括了对相对人自觉履行义务的期待，还进一步地表明了催告的目的，那就是催告行为之后，若相对人仍然未履行政决定，接下来行政机关将进行行政强制执行。从法律效果上看，催告在履行期限届满之后作出在表面上似乎未改变行政机关与行政相对人的权利义务关系，翁岳生在介绍台湾《行政执行法》第27条规定的告诫制度时曾说：“既然告诫是强制措施之先行行为，一经告诫，强制措施之采行将不再有任何法律障碍，相对人的法律地位委实说还是因为告诫而遭到一定程度的弱化，准此，告诫应定性为行政处分，而非观念通知。”[6]其实，此时的催告一经作出，法律效果就随之产生：行政机关面对行政相对人的态度已经从期待转变为带有心理强制色彩的告诫，行政相对人所处的地位也从原本的不可被强制执行转变为可被强制执行。因此，在履行期限届满之后作出的催告属于能够引起法律效果的行政行为。从法律条文的衔接上看，《行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”若此时的催告是在履行期限届满前作出的，那么37条所规定的“逾期”与履行期限届满属于同一个时间点，那么37条关于期限的规定相对于35条则无实际意义；若催告是指履行期限届满后的催告，这里的“逾期”就是履行期限已届满，行政机关对相对人催告后，超过了给予相对人在催告之后行政强制执行之前进行履行的宽限期限。因此，从条文内容的承接看，我们可以倾向于认为立法机关所认为的催告时间应当是在履行期限届满后作出的。
三、瑕疵修正与完善：宽限期的设置
经过以上的分析，可以得出结论：在履行期限届满后作出催告更符合行政强制执行催告的设置意图。然而，把催告时间点认定为履行期限届满之后，第35条的所规定的书面催告中应载明的事项之“履行义务的期限”将会变得失去意义。对此我们有必要参考对该项制度有较为完备规定的国外法律规定。
德国和日本的行政强制执行法中都有关于催告的规定，他们都在催告之后给予行政相对人一定的宽限期，并且通过立法将之确定下来。《联邦德国行政执行法》第3条规定：“在采取强制执行措施之前，应当对债务人另为一个星期的催告。”[7]日本《行政代执行法》第2条规定：“义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。”[8]德国对宽限期的规定较为明确，而日本只是笼统规定指定期限内仍不履行的情况。
在催告之后设置宽限期，首先可以解决将催告认定为在履行期限作出之后法律规定的瑕疵。其次，宽限期的设定可以为行政机关与相对人提供互相了解和陈述申辩的机会，有利于以更柔软的方式督促行政相对人履行行政决定。最后，在我国公权力与公民权利严重不平等的现状下，这样的设置更接近于行政强制关于保障相对人合法权益的立法目的，对助于树立公民权利意识。
在履行期限届满之后、行政强制执行决定之前作出的催告，因为在催告后对行政相对人规定了一定期间的宽限期，将会提高行政相对人自觉履行行政决定的积极性，缓和行政机关与相对人的矛盾，促进行政决定的有效执行，更符合《行政强制法》的立法意图。立法机关应尽快制定行政强制执行相关实施条例或者由司法机关根据个案出台指导性意见，以弥补现行立法关于催告时间的漏洞，避免《行政强制法》实施过程中出现无从适用或者适用不清的情况。（作者单位：暨南大学）
参考文献：
[1] 雷仟仟.行政处罚履行催告应在何时送达？[N].中国国土资源报，2013-07-10（11）.
[2] 张锋、杨剑峰.行政强制法释论[M].北京：中国法制出版社.2011.207.
[3] 黄学贤、郑哲.进退维谷中的行政强制催告制度[J].法律科学（西北政法大学学报）.2013（04）：136.
[4] 马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想[J].国家行政学院学报.2000（02）：60.
[5] 张锋、杨剑峰.行政强制法释论[M].北京：中国法制出版社.2011.208.
[6] 翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社.2009.614.
[7] [德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社.2000.482.
[8] 蒋小帅.中日行政强制执行制度比较研究[D].山东大学硕士学位论文.2013：17.
关键词：催告；行政强制执行；履行期限
2012年1月1日生效实施的《行政强制法》在我国行政强制法律制度中首次确立了催告程序。长期以来，我国相关的行政强制法律并未规定催告程序，可以说《行政强制法》的出台对行政相对人合法权益的保护提供了更为体贴的程序保障，为行政机关和行政相对人提供了正式的沟通平台，在作出行政决定和实施行政强制执行之间，当事人享有进行陈述和申辩的权利。然而，法律仍旧不可避免地有其漏洞和边界，法律规范投入到实际适用中还是会出现难题，《行政强制法》关于催告时间的规定也不例外。
一、提出问题：《行政强制法》第35条关于催告时间的规定缺陷
《行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”然而《行政强制法》关于催告时间的规定仍然有点模糊。实践中，由于催告时间规定不明而损害行政相对人权益的案例时有出现。2012年3月9日，A县国土资源局以李某非法占用土地为由对其作出行政处罚决定，责令其限期内拆除新建建筑物并处罚款340元。李某收到行政处罚决定后未主动履行义务。2012年6月4日，A县国土资源局向李某送达了行政催告书，李某在催告期间内仍未履行拆除及罚款义务。2012年6月15日，A县国土资源局向法院提出强制执行申请。法院提出，县国土资源局未在执行期内送达行政催告书，属催告程序违法。[1]针对行政机关申请人民法院强制执行的情况，《行政强制法》只规定了催告需要行政强制执行前作出，第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”而该条对于具体何时进行催告并未作出明确规定，催告期限不明确，执行期也就难以确定。当出现具体纠纷，单凭法条对催告时间的规定既不能够充分保障行政相对人的合法权益，又难以认定行政机关的催告行为是否符合法定程序的要求。
《行政强制法》第35条只规定了催告须在行政机关的行政强制执行决定前作出，对于催告时间与行政决定的履行期限之间的关系却未作规定。此时催告行为的作出可能会出现两种情况：一种是在履行期限届满之前作出催告；另一种就是在履行期限届满之后作出催告。在履行期限届满之前作出催告还包括催告与行政决定同时作出还是单独作出两种情形。可见，作出催告的时间不同，行政机关作出催告的目的可能不同，也可能会导致不同的法律效果，此时表面上相同催告行为背后就会代表着截然不同的法律属性。
二、解剖与分析：催告程序的性质与设置意图
要解决行政机关应该在履行期限届满之前还是之后进行催告的问题，有必要溯源到《行政强制法》的立法愿景来对其设置催告程序的意图进行分析。
（一）在履行期限届满之前作出催告
在履行期限届满之前作出催告是指行政机关在作出基础的行政决定后至相对人履行期限届满前进行催告行为。其中包括催告与行政决定同时作出的情况。
1、催告与行政决定同时作出
催告是否能够与行政决定同时作出，关系到催告行为是否独立的问题。关于这个问题存在必须同时作出和必须单独催告两种意见。在必要性上，催告作为行政强制执行中的一个环节，是不能免除的一项正当程序。行政决定的作出并不必然导致行政强制执行的发生，当事人也有可能自觉履行行政决定。[2]而依照《行政强制法》第35条的规定，催告作为行政强制执行的必经前置程序，须以行政相对人不履行相关义务为前提，因此催告具有独立存在的必要。在内容上，第35条规定了催告书的内容必须包括履行义务的期限、方式和当事人的权利，这些内容往往已经包括在行政决定书中了。如果催告和行政决定同时作出，那么相对人将会在同一时间收到两份内容基本相同的告知书，这样的重复告知等于将二者合并，将会丧失设置催告程序的目的和必要性。因此，催告应是一个独立的行政行为。
2、在行政决定和履行期限届满之间作出催告
相比同时作出，行政机关在作出行政决定与履行期限届满之间作出催告并不存在催告行为是否具有独立性的问题，而是关系到在履行期限之前作出的催告是否是能够产生法律效果的行政行为。在作出行政决定与履行期限届满之间作出的催告并不产生法律效果，应属于观念通知的行为，即是行政事实行为。[3]从立法目的上看，进行催告的目的与实行行政强制执行有同样的目的——即让行政相对人履行法定义务，但是二者实现目的的方式存在区别，催告是说服和督促相对人自觉履行行政决定；而行政强制执行一般是作为一种强制性的威慑手段。之所以在行政强制执行的过程中设立催告程序，意图就在于更好地和最大限度地保护行政相对人的权利与尊严。从立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益。[4]催告作为一种说服的程序，起到一种教育和强制相结合的作用，旨在让行政相对人意识到自觉履行义务，避免行政强制执行的发生，以提高行政行为的接受度。在履行期限届满之前催告，只是对行政决定内容的重申，没有设立新的权利义务关系，其目的是期待相对人自觉履行法定义务，这种告知所蕴含的期待不具备强制性，所以只是一种表达意愿的通知行为。
将催告的时间点放在行政决定和履行期限届满之间有一定的隐患：一方面，在履行期间进行催告会使行政相对人不清楚催告的意义，在某种程度上削弱行政相对人自觉履行义务的积极性；另一方面，这样的时间设置容易让催告行为拥有过于宽松的期限，赋予了行政机关过于宽泛的自由裁量权，将有可能导致行政机关以各种理由回避催告程序，以致无法达到催告的目的。 （二）在履行期限届满之后作出催告
对于行政机关可否在履行期限届满之后仍然催告当事人履行义务的问题，持否定意见的学者认为，如果相对人一直到履行期限届满都没有履行义务的话，那么也就不再具有对其进行催告的必要，这时行政机关可以直接进行强制执行。[5]其实不然，基于行政强制与教育相结合的原则，在履行期限届满之后进行催告更符合行政强制催告的设置目的，它不仅包括了对相对人自觉履行义务的期待，还进一步地表明了催告的目的，那就是催告行为之后，若相对人仍然未履行政决定，接下来行政机关将进行行政强制执行。从法律效果上看，催告在履行期限届满之后作出在表面上似乎未改变行政机关与行政相对人的权利义务关系，翁岳生在介绍台湾《行政执行法》第27条规定的告诫制度时曾说：“既然告诫是强制措施之先行行为，一经告诫，强制措施之采行将不再有任何法律障碍，相对人的法律地位委实说还是因为告诫而遭到一定程度的弱化，准此，告诫应定性为行政处分，而非观念通知。”[6]其实，此时的催告一经作出，法律效果就随之产生：行政机关面对行政相对人的态度已经从期待转变为带有心理强制色彩的告诫，行政相对人所处的地位也从原本的不可被强制执行转变为可被强制执行。因此，在履行期限届满之后作出的催告属于能够引起法律效果的行政行为。从法律条文的衔接上看，《行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”若此时的催告是在履行期限届满前作出的，那么37条所规定的“逾期”与履行期限届满属于同一个时间点，那么37条关于期限的规定相对于35条则无实际意义；若催告是指履行期限届满后的催告，这里的“逾期”就是履行期限已届满，行政机关对相对人催告后，超过了给予相对人在催告之后行政强制执行之前进行履行的宽限期限。因此，从条文内容的承接看，我们可以倾向于认为立法机关所认为的催告时间应当是在履行期限届满后作出的。
三、瑕疵修正与完善：宽限期的设置
经过以上的分析，可以得出结论：在履行期限届满后作出催告更符合行政强制执行催告的设置意图。然而，把催告时间点认定为履行期限届满之后，第35条的所规定的书面催告中应载明的事项之“履行义务的期限”将会变得失去意义。对此我们有必要参考对该项制度有较为完备规定的国外法律规定。
德国和日本的行政强制执行法中都有关于催告的规定，他们都在催告之后给予行政相对人一定的宽限期，并且通过立法将之确定下来。《联邦德国行政执行法》第3条规定：“在采取强制执行措施之前，应当对债务人另为一个星期的催告。”[7]日本《行政代执行法》第2条规定：“义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。”[8]德国对宽限期的规定较为明确，而日本只是笼统规定指定期限内仍不履行的情况。
在催告之后设置宽限期，首先可以解决将催告认定为在履行期限作出之后法律规定的瑕疵。其次，宽限期的设定可以为行政机关与相对人提供互相了解和陈述申辩的机会，有利于以更柔软的方式督促行政相对人履行行政决定。最后，在我国公权力与公民权利严重不平等的现状下，这样的设置更接近于行政强制关于保障相对人合法权益的立法目的，对助于树立公民权利意识。
在履行期限届满之后、行政强制执行决定之前作出的催告，因为在催告后对行政相对人规定了一定期间的宽限期，将会提高行政相对人自觉履行行政决定的积极性，缓和行政机关与相对人的矛盾，促进行政决定的有效执行，更符合《行政强制法》的立法意图。立法机关应尽快制定行政强制执行相关实施条例或者由司法机关根据个案出台指导性意见，以弥补现行立法关于催告时间的漏洞，避免《行政强制法》实施过程中出现无从适用或者适用不清的情况。（作者单位：暨南大学）
参考文献：
[1] 雷仟仟.行政处罚履行催告应在何时送达？[N].中国国土资源报，2013-07-10（11）.
[2] 张锋、杨剑峰.行政强制法释论[M].北京：中国法制出版社.2011.207.
[3] 黄学贤、郑哲.进退维谷中的行政强制催告制度[J].法律科学（西北政法大学学报）.2013（04）：136.
[4] 马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想[J].国家行政学院学报.2000（02）：60.
[5] 张锋、杨剑峰.行政强制法释论[M].北京：中国法制出版社.2011.208.
[6] 翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社.2009.614.
[7] [德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社.2000.482.
[8] 蒋小帅.中日行政强制执行制度比较研究[D].山东大学硕士学位论文.2013：17.