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摘 要：本文主要针对我国现行房地产建设用地容积率管理进行探讨， 分析管理中存在的问题，系统论述健全房地产建设用地容积率管理须着重关注的几个方面， 探索房地产建设项目建设前后监管部门如何实施有效方法，遏制房地产超容积率建设的现象，建立规范的房地产建设用地容积率管理制度。
关键词：房地产 容积率 管理 问题 探讨
住建部《建设用地容积率管理办法》（建规〔2012〕22号）关于容积率的定义，是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。建设用地容积率大体分为房地产开发建设用地容积率、工业建设用地容积率、其他不同土地用途的建设用地容积率。本文只针对房地产开发建设用地容积率管理（以下简称建设用地容积率管理）这一问题进行分析和探讨。政府补助性住房退出市场以来，巨大的利润诱惑及其高成长性，吸引国内外资金蜂拥进入，房地产开发市场进一步繁荣。我国商业房地产市场起步较晚，特殊的成长过程、对房地产的定义定性及其在地方财政收入中的特殊地位，又使得它无法直接借鉴发达国家较为成熟的房地产管理体制，极其复杂的房地产发展轨迹与相对滞后的房地产管理体制交织，历史遗留问题与新形势新情况交错，带来众多房地产开发管理问题，建设用地容积率管理就是其中的一个难点。
一、建设用地容积率管理存在的问题
1.超容积率建设现象多样、原因复杂。建设用地超容积率建设问题一直伴随着房地产开发的出现存在至今，现象多样、原因复杂。归纳其表现：（1）政府设立临时机构负责安置项目的建设，主体机构解散后，难以解决超容积率建设等问题；（2）政府补助性房改房项目和商业房地产开发甚至是与安置房项目三者共用一个地块，出现难以定性的超容积率建设；（3）政府办公用房与商业房地产开发混用一个地块，无法准确测算计容建筑面积；（4）房地产开发企业利用管理漏洞超容积率建设；（5）技术性超容积率建设。除此以外，由于房地产项目设计时点到建筑物建设成形时点距离较长，或因政策、或因项目需要发生房地产项目小部分、小地方更改现象是难免的。超容积率建设与改变用途并行的现象
2.建设用地容积率管理政出多门、各自为政。目前，与建设用地容积率管理相关的部门有：城乡规划、住房和城乡建设、国土资源、城镇执法等部门。城乡规划部门负责用地容积率条件设定，国土资源部根据设定的容积率，测算并收取土地出让金，住房和城乡建设部门与执法部门负责建筑物是否超容积率建设监督。从职能上看各部门分工清楚，责任明确，但是，在实际执行中：（1）政策解读不同、计容标准不同。有些建筑物，国土部门认为应计算容积率，而建设与规划部门认为不应计算容积率，或出现三个部门意见不一致的情况；（2）建筑物测量标准不同。规划测量与建设测量对某些建筑物（如阳台）进行测量依据的标准不同，导致计容建筑面积出现偏差；（3）监管脱节。部门之间缺乏容积率管理交接机制，管理容易出现漏洞。
3.建设用地容积率管理标准缺失，管放两难。目前住建部颁布施行的《建设用地容积率管理办法》未明确规定超容积率建设的处理细则，绝大部分地方政府也没有颁布此类地方性管理实施条例或文件，超容积率建设缺乏明确的处理标准。因此：一方面执法部门处境尴尬，裁量空间过于宽泛，管与不管都有问题，造成开发商超容积率建设不怕处理或躲避处理；另一方面，即使房地产开发企业因超容积率建设后愿意接受处理，补交罚金或土地出让金，而国土部门没有标准依据，处罚标准就高或就低？是否上报政府用地联席会议审议？不上报，由于怕问责，无法设定处罚标准，多一事不如少一事，干脆拖着，造成开发企业无法按时缴交土地出让金，不能正常申请办理不动产权利登记，产生一系列的连锁反应。
二、解决建设用地容积率管理问题的探讨
为了有效遏制房地产开发企业故意超容积率建设，给予技术性超容积率建设项目有章可循、公平公正的对待，避免行业管理部门管放两难的处境，笔者以为地方政府应积极努力地探索新的管理方法，并从以下几个方面解决建设用地容积率管理存在的问题。
1.政府协调，各部门进行统一监督、统一验收工作。事前审批，现阶段建设用地容积率的设定审核是程序性工作，管理与被管理相对方没有直接接触，避免了管与被管的矛盾，因此事前审批只需完善程序工作。事中监督，房地产项目建设期间，项目的安全、质量、结构变更等等监督工作由执法局、住宅和城乡建设部门执行。笔者以为，应在上述部门的监督工作中加入超容积率建设监督一项，提前介入建设用地容积率的审核监督，并由现场监督人员签字确认是否超容积率建设，将故意超容积率建设扼杀在摇篮中。事后验收，应由政府统一协调形成制度，所有管理部门特别是国土部门应积极参加竣工验收合格的房地产项目是否容积率建设审核验收工作。计容建筑面积的认定，不计容建筑面积的认定，应执行统一标准，有不同意见及时提出，最终联合出具验收报告，避免产生各部门意见不统一的复杂情况，便于房地产企业处理项目开发的后续工作，特别是不动产权利的登记。
2.历史遗留问题正确对待、灵活处理。由于历史原因，早期的建设用地容积率管理政策滞后，使得房地产项目超容积率建设现象严重。房地产市场发展早期，不同原因超容积率建设没有及时处理的房地产项目，特別是技术原因超容积率建设的项目，确实给企业带来很大的困惑和经营影响。房地产企业因超容积率建设不能得到妥善处理，往往觉得政府部门要求太苛刻，有故意刁难的嫌疑。笔者以为，历史原因早期形成的超容积率项目，应确定一个时间节点，时间节点前和时间节点后区别对待，时间节点前超容积率建设应既往不咎；时间节点后超容积率建设的房地产项目，按超面积大小，分档进行处罚，轻微情况特别是技术性超容积率建设直接免于处罚；政府建设的安置房、房改房项目不设定、不审核超容积率建设事项，安置房、房改房与商业房地产混合开发的项目，商业房地产应单独核算建设容积率。总之，按超多罚多、超少罚少的原则进行处理，实事求是、客观公正进行处理，及时解决历史遗留的超容积率建设问题。
3.地方政府颁发建设用地容积率管理实施细则。据了解，目前全国只有十几个市县出台相关的建设用地容积率管理规定，而且规定的内容不细化、自由裁量幅度较大。根据各地房地产市场发展的实际情况，具备直接出让土地的地方政府应根据《建设用地容积率管理办法》出台具体的建设用地容积率管理实施细则，制定科学、公正、可操作性强的管理规定。笔者以为设用地超容积率管理实施细则应包含以下相关条款：（1）细则应对超容积率建设直接规定具体的、可操作的数据标准，超多少算超或不算超，给与直接规定。如厦门市的《厦门市人民政府办公厅关于修订厦门市建设用地增容审批及地价征收管理办法的通知》【厦府办[2010]43号】对超容积率建设的处理规定就给出了具体数字，相对科学、客观。（2）细则应规定总建筑面积与超容积率建设面积的比例及处罚比例。根据比例综合参考允许误差数据进行处理，允许误差内的超容积率建设该免除的免除，超允许误差的给予什么档次的处罚，条例中直接规定。（3）细则中应规定不动产登记部门依据规划、住房和城乡建设、国土部门联合出具房地产项目容积率验收合格通知书办理不动产权利登记。
三、结语
针对房地产建设用地容积率管理，地方政府应统一协调、建立行业管理标准，即有利于各部门间相互协同工作、有效管理，也有利于引导房地产开发项目的顺利开发建设，进一步促进我国房地产开发市场的良性发展。
参考文献：
[1]邓凌云 尹长林，长沙市居住容积率实施现状、原因及对策探析，现代城市研究 2008年10期.
[2]井元霞 王冬艳 李淑杰，城市基准地价评估中的容积率修正问题探讨，国土资源科技管理 2006年03期.
[3]张孜仪 谭术魁， 容积率变更中腐败行为诱发因素及其治理对策 ，中国房地产 2012年05期.
关键词：房地产 容积率 管理 问题 探讨
住建部《建设用地容积率管理办法》（建规〔2012〕22号）关于容积率的定义，是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。建设用地容积率大体分为房地产开发建设用地容积率、工业建设用地容积率、其他不同土地用途的建设用地容积率。本文只针对房地产开发建设用地容积率管理（以下简称建设用地容积率管理）这一问题进行分析和探讨。政府补助性住房退出市场以来，巨大的利润诱惑及其高成长性，吸引国内外资金蜂拥进入，房地产开发市场进一步繁荣。我国商业房地产市场起步较晚，特殊的成长过程、对房地产的定义定性及其在地方财政收入中的特殊地位，又使得它无法直接借鉴发达国家较为成熟的房地产管理体制，极其复杂的房地产发展轨迹与相对滞后的房地产管理体制交织，历史遗留问题与新形势新情况交错，带来众多房地产开发管理问题，建设用地容积率管理就是其中的一个难点。
一、建设用地容积率管理存在的问题
1.超容积率建设现象多样、原因复杂。建设用地超容积率建设问题一直伴随着房地产开发的出现存在至今，现象多样、原因复杂。归纳其表现：（1）政府设立临时机构负责安置项目的建设，主体机构解散后，难以解决超容积率建设等问题；（2）政府补助性房改房项目和商业房地产开发甚至是与安置房项目三者共用一个地块，出现难以定性的超容积率建设；（3）政府办公用房与商业房地产开发混用一个地块，无法准确测算计容建筑面积；（4）房地产开发企业利用管理漏洞超容积率建设；（5）技术性超容积率建设。除此以外，由于房地产项目设计时点到建筑物建设成形时点距离较长，或因政策、或因项目需要发生房地产项目小部分、小地方更改现象是难免的。超容积率建设与改变用途并行的现象
2.建设用地容积率管理政出多门、各自为政。目前，与建设用地容积率管理相关的部门有：城乡规划、住房和城乡建设、国土资源、城镇执法等部门。城乡规划部门负责用地容积率条件设定，国土资源部根据设定的容积率，测算并收取土地出让金，住房和城乡建设部门与执法部门负责建筑物是否超容积率建设监督。从职能上看各部门分工清楚，责任明确，但是，在实际执行中：（1）政策解读不同、计容标准不同。有些建筑物，国土部门认为应计算容积率，而建设与规划部门认为不应计算容积率，或出现三个部门意见不一致的情况；（2）建筑物测量标准不同。规划测量与建设测量对某些建筑物（如阳台）进行测量依据的标准不同，导致计容建筑面积出现偏差；（3）监管脱节。部门之间缺乏容积率管理交接机制，管理容易出现漏洞。
3.建设用地容积率管理标准缺失，管放两难。目前住建部颁布施行的《建设用地容积率管理办法》未明确规定超容积率建设的处理细则，绝大部分地方政府也没有颁布此类地方性管理实施条例或文件，超容积率建设缺乏明确的处理标准。因此：一方面执法部门处境尴尬，裁量空间过于宽泛，管与不管都有问题，造成开发商超容积率建设不怕处理或躲避处理；另一方面，即使房地产开发企业因超容积率建设后愿意接受处理，补交罚金或土地出让金，而国土部门没有标准依据，处罚标准就高或就低？是否上报政府用地联席会议审议？不上报，由于怕问责，无法设定处罚标准，多一事不如少一事，干脆拖着，造成开发企业无法按时缴交土地出让金，不能正常申请办理不动产权利登记，产生一系列的连锁反应。
二、解决建设用地容积率管理问题的探讨
为了有效遏制房地产开发企业故意超容积率建设，给予技术性超容积率建设项目有章可循、公平公正的对待，避免行业管理部门管放两难的处境，笔者以为地方政府应积极努力地探索新的管理方法，并从以下几个方面解决建设用地容积率管理存在的问题。
1.政府协调，各部门进行统一监督、统一验收工作。事前审批，现阶段建设用地容积率的设定审核是程序性工作，管理与被管理相对方没有直接接触，避免了管与被管的矛盾，因此事前审批只需完善程序工作。事中监督，房地产项目建设期间，项目的安全、质量、结构变更等等监督工作由执法局、住宅和城乡建设部门执行。笔者以为，应在上述部门的监督工作中加入超容积率建设监督一项，提前介入建设用地容积率的审核监督，并由现场监督人员签字确认是否超容积率建设，将故意超容积率建设扼杀在摇篮中。事后验收，应由政府统一协调形成制度，所有管理部门特别是国土部门应积极参加竣工验收合格的房地产项目是否容积率建设审核验收工作。计容建筑面积的认定，不计容建筑面积的认定，应执行统一标准，有不同意见及时提出，最终联合出具验收报告，避免产生各部门意见不统一的复杂情况，便于房地产企业处理项目开发的后续工作，特别是不动产权利的登记。
2.历史遗留问题正确对待、灵活处理。由于历史原因，早期的建设用地容积率管理政策滞后，使得房地产项目超容积率建设现象严重。房地产市场发展早期，不同原因超容积率建设没有及时处理的房地产项目，特別是技术原因超容积率建设的项目，确实给企业带来很大的困惑和经营影响。房地产企业因超容积率建设不能得到妥善处理，往往觉得政府部门要求太苛刻，有故意刁难的嫌疑。笔者以为，历史原因早期形成的超容积率项目，应确定一个时间节点，时间节点前和时间节点后区别对待，时间节点前超容积率建设应既往不咎；时间节点后超容积率建设的房地产项目，按超面积大小，分档进行处罚，轻微情况特别是技术性超容积率建设直接免于处罚；政府建设的安置房、房改房项目不设定、不审核超容积率建设事项，安置房、房改房与商业房地产混合开发的项目，商业房地产应单独核算建设容积率。总之，按超多罚多、超少罚少的原则进行处理，实事求是、客观公正进行处理，及时解决历史遗留的超容积率建设问题。
3.地方政府颁发建设用地容积率管理实施细则。据了解，目前全国只有十几个市县出台相关的建设用地容积率管理规定，而且规定的内容不细化、自由裁量幅度较大。根据各地房地产市场发展的实际情况，具备直接出让土地的地方政府应根据《建设用地容积率管理办法》出台具体的建设用地容积率管理实施细则，制定科学、公正、可操作性强的管理规定。笔者以为设用地超容积率管理实施细则应包含以下相关条款：（1）细则应对超容积率建设直接规定具体的、可操作的数据标准，超多少算超或不算超，给与直接规定。如厦门市的《厦门市人民政府办公厅关于修订厦门市建设用地增容审批及地价征收管理办法的通知》【厦府办[2010]43号】对超容积率建设的处理规定就给出了具体数字，相对科学、客观。（2）细则应规定总建筑面积与超容积率建设面积的比例及处罚比例。根据比例综合参考允许误差数据进行处理，允许误差内的超容积率建设该免除的免除，超允许误差的给予什么档次的处罚，条例中直接规定。（3）细则中应规定不动产登记部门依据规划、住房和城乡建设、国土部门联合出具房地产项目容积率验收合格通知书办理不动产权利登记。
三、结语
针对房地产建设用地容积率管理，地方政府应统一协调、建立行业管理标准，即有利于各部门间相互协同工作、有效管理，也有利于引导房地产开发项目的顺利开发建设，进一步促进我国房地产开发市场的良性发展。
参考文献：
[1]邓凌云 尹长林，长沙市居住容积率实施现状、原因及对策探析，现代城市研究 2008年10期.
[2]井元霞 王冬艳 李淑杰，城市基准地价评估中的容积率修正问题探讨，国土资源科技管理 2006年03期.
[3]张孜仪 谭术魁， 容积率变更中腐败行为诱发因素及其治理对策 ，中国房地产 2012年05期.