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摘 要：本文认为，在我国财税体制改革方案的研究中，不仅要遵循经济规律，更要遵循生态规律的要求，不仅要反映经济效益，还要反映社会效益，更要反映环境效益和生态效应。因此，改革税制，调整税种，在保证税收收入总额不变的情况下，调整税收结构，该增加的增加，该减少的减少，在我国生态环境建设中建立财税联动机制和良性循环机制。
关键词：生态环境；财税改革；联动机制；良性循环
一
财税作为重要的经济调控手段，在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用，对于生态建设和环境资源的配置，财税同样具有重要的调控作用。通过一定的财税政策和措施，合理调节财力分配结构，统筹安排基础性建设和公益性建设投资，有利于推进环境与经济的可持续发展。具体地说，财税手段对环境资源的调节作用主要体现在两个方面［1］：其一，通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施，对环境资源“市场失灵”造成的效率损失。其二，国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段，阻止环境污染的发展，制止环境污染成本的外部化，控制自然资源的开发程度和利用强度。
在生态工程建设中，财政支持占有十分重要的地位，合理构建财政支持政策和运行机制，对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。（1）进一步明确对生态环境建设的支持政策，构建财政支持体系。在现行财税体制下，运用财政政策支持生态环境建设，需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案，并积极调整财政支出结构，增加对生态环境建设的投入。（2）建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府将生态环境建设和环境保护资金纳入财政预算，并逐步增加。政府投入主要用于重点项目的建设，或用于银行贴息间接支持重点项目。（3）逐步加大政府转移支付力度。通过制定有关法规，确定转移支付的基数，并随着中央财力的增长而相应增加，出台配套政策与措施；通过国家预算，加大对生态环境建设的专项补助范围和数额，将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、多边援助项目引入到生态环境建设中来。（4）以财政支持为基础，推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的生态环境建设投融资体制。中央财政要支持地方培育自我开发能力，通过实施BOT投资方式、贷款担保、财政贴息等政策，鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境建设项目投资。
在税收机制方面，（1）通过相应的程序和制定法律法规，确立税收支持政策。税收优惠是推动生态环境建设投资的一项重要措施。国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定相关法律法规，对生态工程实施税收优惠和差别利率，调动生态建设项目投资主体的积极性。（2）采取切实可行的税收支持措施。税收优惠是推动我国生态环境建设投资的一项重要措施，但要结合生态环境建设的需要设计和实施具体可行的优惠办法。
二
生态环境建设是一项长期而复杂的公益性事业，需要政府的长期支持。政府直接支持生态环境建设的两个重要途径，一是财政投入，二是税收优惠政策［3］。财政投入支持主要体现为政府作为公共产品的投资主体直接进行的财政投入以及作为管理者而进行的各项财政补贴；税收支持主要通过减免税等优惠政策鼓励有利于生态环境改善的行为或通过征收环境税、提高税率等措施约束对生态环境不友好的行为以及资源浪费行为。财政和税收是政府财政体制的两个联动的支点，政府的财政实力主要取决于税收收入，税收的财政目标就是要增加财政收入，使财政获得稳定的收入来源。对于生态工程，税收的目标变得复杂，不再是单一的增加财政收入目标，而是要同时发挥税收的约束与激励功能，兼顾财政和生态目标。因此，财政和税收两个支点如何平衡成为未来生态环境建设中财政政策需要解决的一个突出问题。而建立财政与税收的联动机制是解决这一问题的关键。
财政与税收的联动机制通过调整财政支出结构和税收结构，在兼顾经济、社会和生态效应的同时，既发挥财政、税收对生态环境建设的支持、鼓励作用，又要发挥其限制和约束作用，通过增设约束性税种、提高约束性税率，在既保证财政支持税收来源的同时，又继续推行税收支持的优惠减免政策，从中长期角度，在动态上寻求财政和税收的平衡。目前，各级政府都着力加大对生态环境建设的支持力度，其中财政与税收的联动支持最为直接和突出，一方面不断增加财政投入，加大财政政策的支持力度；另一方面，实施减免税收、差别利率等税收优惠政策，实现财政、税收双管齐下，强化对生态环境建设的支持力度。这种联动支持在近期内将不会改变。这不仅因为近期内政府生态环境建设的主导地位将不会变，更在于为鼓励企业、社会、个人、外资参与我国生态环境建设，建立多元化的投融资机制，税收优惠成为政府的又一个必然选择的措施。税收支持的通行做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定一定的法律法规，对生态环境建设工程实施税收优惠和差别利率，调动生态环境建设项目投资主体的积极性必将成为现实的选择。但是，巨额的财政支出与生态投资产业税收的大面积减让，会形成巨大的财政剪刀差，对政府的财政目标形成鲜明的矛盾。财政支出来源于财政收入，而我国的财政收入主要依赖于税收收入。生态工程建设是一个复杂而长期的事业，需要政府长期的支持和投入，政府的财政实力构成生态环境建设的重要保证，而税收优惠政策必将使财政收入减少，削减政府财力，对生态环境的长期建设产生不利影响。为了使生态环境建设能够得到政府的有力支持，改革现行的财政支持方式和方向以及调整现有的税制结构，从中长期角度出发，建立动态上良性循环的财政与税收的联动机制，是解决目前生态环境建设中财税体制矛盾的主要途径。
良性循环的财政与税收联动机制，就是要在不改变甚至逐步增加政府对生态项目的投资以及不改变实施税收优惠支持政策的前提下，逐步增加环境税收收入，增强政府的财政实力，为政府对生态环境建设的中长期投入和相关支持政策提供财力保证，用5-10年的时间实现以环境税收收入弥补财政支出，以增加财政投入促进生态环境建设的良性循环。在不改变税收优惠政策下增加税收收入，一方面是要靠改革税制结构，增加环境税种，另一方面要靠调整现有税收优惠政策，调整税收优惠对象，改革税基。税收是一把双刃剑，具有双重效果，既可以通过提高税率，发挥其约束作用；也可以通过税收优惠和减免起到保护当事主体的作用，刺激生态环境建设投资。同时，税收的环境效果和税收收入的财政目标之间存在着一定的负相关关系，需要有所取舍。例如，征收有关的环境税，会约束污染行为，使环境质量有所改善，环境质量的提高会导致以污染量为税基的环境税税收收入降低。从短期看，税收收入的减少会影响政府财力，但从长远看，税收的约束作用将发挥作用，环境质量提高，政府的投入也会减少，从而使财政和税收实现动态平衡。
三
联动机制在于既要保证政府支出的来源，又要实现减税优惠，鼓励生态环境建设投资，在动态上保证财政收入的增加能够满足政府环保投入的需要。其政策调整对象主要为以下内容：
第一，取消或改革不利于环境改善的补贴，减少政府不必要的支出。我国的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段，在计划经济向市场经济过渡的早期阶段，补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服务的供求，稳定生产和消费。然而，这些补贴政策更多地是从经济和社会的角度考虑的，而忽视了环境因素，对环境和资源的利用产生了消极的影响。例如，对农产品实行价格补贴，促使农民增加投入，采用化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等特征的集约经营措施，增加了粮食的供给，但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。原有的这些补贴政策对生态环境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴在对生态环境产生不利影响和周到资源浪费的产业上，改变这种状况已成为财政改革的当务之急。
第二，调整现行税收优惠政策，切实发挥税收对生态环境建设和环境保护的正向激励作用。在现行的税制中，为促进生态环境产业的发展，应尽快在以下方面完善环保税收优惠政策：（1）扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围，准确界定零税率调节税的使用项目类型。（2）界定生态工程产业的范围，在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。（3）对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税。（4）对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车，减征消费税。（5）对经营环境公用设施的企业，在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。（6）允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目，加速投资折旧。（7）对部分资源综合利用产品免征增值税，对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠。（8）扩大对退耕还林、还草、还牧、植树造林、防风固沙等经营活动的税收优惠对象和幅度。
第三，改革排污收费制度。（1）改革排污收费标准体系。由超标收费向排污收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变；由单因子收费向多因子收费转变；由静态收费向动态收费转变；由低标准收费向高于治理成本收费转变。（2）改革排污收费资金的管理体制。一是将排污资金纳入预算管理，逐步取消排污收费资金的先征后用原则；二是坚持属地征收，建立全国统一的排污资金分级管理体制；三是中央财政参与排污资金分成，集中一定比例的排污费资金，增强国家环保宏观调控能力。（3）改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用排污费全部收入的60%建立各级环保专项基金，以有偿贷款的方式，用于重点污染源治理、社会综合性污染防治措施和发展环保产业，其余40%无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本消耗。从长远看，可把40%的部分逐步降低而上缴国库，作为财政预算内收入，由财政部门统一安排使用。在省、市、地、县级财政预算内资金设立“环保行政事业费”科目，由财政部门从财政收入中分别拨入相应的资金。
第四，调整税收结构，实施税收制度绿色化改革，实现财政税收动态协调。我们建议：（1）理顺水资源的价格体系，确定水资源的全成本价格；（2）增加水资源税目，具体税额由各地根据水资源的稀缺程度和经济发展水平确定；（3）扩大征税范围，增加土地、森林和草原税目；（4）对高硫煤实行高税额，限制高硫煤的开采和使用；（5）树立环境容量是稀缺资源的概念，把资源税改为“环境资源税”。（6）对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油；（7）对于危害健康和污染环境的消费品征收消费税附加，或提高征收税额。
参考文献：
［1］杨德勇、王守法等：《生态投融资问题研究——侧重北京及其周边地区的典型案例分析》，中国金融出版社，2004年，第421页。
［2］唐英：《与生态环境建设相适应的我国财政体制改革》，《生态经济》，2007年第7期，第142页。
［3］朱锡平：《我国生态环境建设过程中的投融资体制改革》，《宁夏社会科学》，2006年第2期，第52页。
关键词：生态环境；财税改革；联动机制；良性循环
一
财税作为重要的经济调控手段，在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用，对于生态建设和环境资源的配置，财税同样具有重要的调控作用。通过一定的财税政策和措施，合理调节财力分配结构，统筹安排基础性建设和公益性建设投资，有利于推进环境与经济的可持续发展。具体地说，财税手段对环境资源的调节作用主要体现在两个方面［1］：其一，通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施，对环境资源“市场失灵”造成的效率损失。其二，国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段，阻止环境污染的发展，制止环境污染成本的外部化，控制自然资源的开发程度和利用强度。
在生态工程建设中，财政支持占有十分重要的地位，合理构建财政支持政策和运行机制，对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。（1）进一步明确对生态环境建设的支持政策，构建财政支持体系。在现行财税体制下，运用财政政策支持生态环境建设，需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案，并积极调整财政支出结构，增加对生态环境建设的投入。（2）建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府将生态环境建设和环境保护资金纳入财政预算，并逐步增加。政府投入主要用于重点项目的建设，或用于银行贴息间接支持重点项目。（3）逐步加大政府转移支付力度。通过制定有关法规，确定转移支付的基数，并随着中央财力的增长而相应增加，出台配套政策与措施；通过国家预算，加大对生态环境建设的专项补助范围和数额，将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、多边援助项目引入到生态环境建设中来。（4）以财政支持为基础，推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的生态环境建设投融资体制。中央财政要支持地方培育自我开发能力，通过实施BOT投资方式、贷款担保、财政贴息等政策，鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境建设项目投资。
在税收机制方面，（1）通过相应的程序和制定法律法规，确立税收支持政策。税收优惠是推动生态环境建设投资的一项重要措施。国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定相关法律法规，对生态工程实施税收优惠和差别利率，调动生态建设项目投资主体的积极性。（2）采取切实可行的税收支持措施。税收优惠是推动我国生态环境建设投资的一项重要措施，但要结合生态环境建设的需要设计和实施具体可行的优惠办法。
二
生态环境建设是一项长期而复杂的公益性事业，需要政府的长期支持。政府直接支持生态环境建设的两个重要途径，一是财政投入，二是税收优惠政策［3］。财政投入支持主要体现为政府作为公共产品的投资主体直接进行的财政投入以及作为管理者而进行的各项财政补贴；税收支持主要通过减免税等优惠政策鼓励有利于生态环境改善的行为或通过征收环境税、提高税率等措施约束对生态环境不友好的行为以及资源浪费行为。财政和税收是政府财政体制的两个联动的支点，政府的财政实力主要取决于税收收入，税收的财政目标就是要增加财政收入，使财政获得稳定的收入来源。对于生态工程，税收的目标变得复杂，不再是单一的增加财政收入目标，而是要同时发挥税收的约束与激励功能，兼顾财政和生态目标。因此，财政和税收两个支点如何平衡成为未来生态环境建设中财政政策需要解决的一个突出问题。而建立财政与税收的联动机制是解决这一问题的关键。
财政与税收的联动机制通过调整财政支出结构和税收结构，在兼顾经济、社会和生态效应的同时，既发挥财政、税收对生态环境建设的支持、鼓励作用，又要发挥其限制和约束作用，通过增设约束性税种、提高约束性税率，在既保证财政支持税收来源的同时，又继续推行税收支持的优惠减免政策，从中长期角度，在动态上寻求财政和税收的平衡。目前，各级政府都着力加大对生态环境建设的支持力度，其中财政与税收的联动支持最为直接和突出，一方面不断增加财政投入，加大财政政策的支持力度；另一方面，实施减免税收、差别利率等税收优惠政策，实现财政、税收双管齐下，强化对生态环境建设的支持力度。这种联动支持在近期内将不会改变。这不仅因为近期内政府生态环境建设的主导地位将不会变，更在于为鼓励企业、社会、个人、外资参与我国生态环境建设，建立多元化的投融资机制，税收优惠成为政府的又一个必然选择的措施。税收支持的通行做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定一定的法律法规，对生态环境建设工程实施税收优惠和差别利率，调动生态环境建设项目投资主体的积极性必将成为现实的选择。但是，巨额的财政支出与生态投资产业税收的大面积减让，会形成巨大的财政剪刀差，对政府的财政目标形成鲜明的矛盾。财政支出来源于财政收入，而我国的财政收入主要依赖于税收收入。生态工程建设是一个复杂而长期的事业，需要政府长期的支持和投入，政府的财政实力构成生态环境建设的重要保证，而税收优惠政策必将使财政收入减少，削减政府财力，对生态环境的长期建设产生不利影响。为了使生态环境建设能够得到政府的有力支持，改革现行的财政支持方式和方向以及调整现有的税制结构，从中长期角度出发，建立动态上良性循环的财政与税收的联动机制，是解决目前生态环境建设中财税体制矛盾的主要途径。
良性循环的财政与税收联动机制，就是要在不改变甚至逐步增加政府对生态项目的投资以及不改变实施税收优惠支持政策的前提下，逐步增加环境税收收入，增强政府的财政实力，为政府对生态环境建设的中长期投入和相关支持政策提供财力保证，用5-10年的时间实现以环境税收收入弥补财政支出，以增加财政投入促进生态环境建设的良性循环。在不改变税收优惠政策下增加税收收入，一方面是要靠改革税制结构，增加环境税种，另一方面要靠调整现有税收优惠政策，调整税收优惠对象，改革税基。税收是一把双刃剑，具有双重效果，既可以通过提高税率，发挥其约束作用；也可以通过税收优惠和减免起到保护当事主体的作用，刺激生态环境建设投资。同时，税收的环境效果和税收收入的财政目标之间存在着一定的负相关关系，需要有所取舍。例如，征收有关的环境税，会约束污染行为，使环境质量有所改善，环境质量的提高会导致以污染量为税基的环境税税收收入降低。从短期看，税收收入的减少会影响政府财力，但从长远看，税收的约束作用将发挥作用，环境质量提高，政府的投入也会减少，从而使财政和税收实现动态平衡。
三
联动机制在于既要保证政府支出的来源，又要实现减税优惠，鼓励生态环境建设投资，在动态上保证财政收入的增加能够满足政府环保投入的需要。其政策调整对象主要为以下内容：
第一，取消或改革不利于环境改善的补贴，减少政府不必要的支出。我国的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段，在计划经济向市场经济过渡的早期阶段，补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服务的供求，稳定生产和消费。然而，这些补贴政策更多地是从经济和社会的角度考虑的，而忽视了环境因素，对环境和资源的利用产生了消极的影响。例如，对农产品实行价格补贴，促使农民增加投入，采用化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等特征的集约经营措施，增加了粮食的供给，但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。原有的这些补贴政策对生态环境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴在对生态环境产生不利影响和周到资源浪费的产业上，改变这种状况已成为财政改革的当务之急。
第二，调整现行税收优惠政策，切实发挥税收对生态环境建设和环境保护的正向激励作用。在现行的税制中，为促进生态环境产业的发展，应尽快在以下方面完善环保税收优惠政策：（1）扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围，准确界定零税率调节税的使用项目类型。（2）界定生态工程产业的范围，在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。（3）对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税。（4）对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车，减征消费税。（5）对经营环境公用设施的企业，在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。（6）允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目，加速投资折旧。（7）对部分资源综合利用产品免征增值税，对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠。（8）扩大对退耕还林、还草、还牧、植树造林、防风固沙等经营活动的税收优惠对象和幅度。
第三，改革排污收费制度。（1）改革排污收费标准体系。由超标收费向排污收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变；由单因子收费向多因子收费转变；由静态收费向动态收费转变；由低标准收费向高于治理成本收费转变。（2）改革排污收费资金的管理体制。一是将排污资金纳入预算管理，逐步取消排污收费资金的先征后用原则；二是坚持属地征收，建立全国统一的排污资金分级管理体制；三是中央财政参与排污资金分成，集中一定比例的排污费资金，增强国家环保宏观调控能力。（3）改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用排污费全部收入的60%建立各级环保专项基金，以有偿贷款的方式，用于重点污染源治理、社会综合性污染防治措施和发展环保产业，其余40%无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本消耗。从长远看，可把40%的部分逐步降低而上缴国库，作为财政预算内收入，由财政部门统一安排使用。在省、市、地、县级财政预算内资金设立“环保行政事业费”科目，由财政部门从财政收入中分别拨入相应的资金。
第四，调整税收结构，实施税收制度绿色化改革，实现财政税收动态协调。我们建议：（1）理顺水资源的价格体系，确定水资源的全成本价格；（2）增加水资源税目，具体税额由各地根据水资源的稀缺程度和经济发展水平确定；（3）扩大征税范围，增加土地、森林和草原税目；（4）对高硫煤实行高税额，限制高硫煤的开采和使用；（5）树立环境容量是稀缺资源的概念，把资源税改为“环境资源税”。（6）对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油；（7）对于危害健康和污染环境的消费品征收消费税附加，或提高征收税额。
参考文献：
［1］杨德勇、王守法等：《生态投融资问题研究——侧重北京及其周边地区的典型案例分析》，中国金融出版社，2004年，第421页。
［2］唐英：《与生态环境建设相适应的我国财政体制改革》，《生态经济》，2007年第7期，第142页。
［3］朱锡平：《我国生态环境建设过程中的投融资体制改革》，《宁夏社会科学》，2006年第2期，第52页。