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地方政府在经济场域中越位，在社会场域特别是在公共服务中却缺位，导致其危机管理和危机决策中极易陷入一种两难境地。
[城事]
南京人好吃小龙虾，盛夏时节旺，喝啤酒吃龙虾已经成为南京餐饮界一道靓丽的风景，每天消费达数十吨甚至上百吨。但是2010年仲夏，南京市民对于小龙虾的热爱望而却步。
7月以来，南京医疗机构陆续收治了疑似食用小龙虾出现不良反应的患者。截至2010年9月7日，南京共收治与食用小龙虾相关的横纹肌肉溶解综合症的病例23人。
南京市政府8月24日召开了专题新闻发布会，首次向公众介绍了关于疑似食用龙虾致病的有关情况。市政府专门成立了由常务副市长担任组长的应急工作领导小组。并启动了溯源调查、病理分析和市场整治。两天之后，卫生部派专家赴南京展开专门调查。
9月7日下午，南京市政府召开专题新闻发布会，宣布了经专家调查研究并综合分析后得出的“初步意见”，认为与国际上时有报道的哈夫病基本一致。
随着中国疾病预防控制中心在南京宣布有关专家的“初步意见”，持续数十天的南京小龙虾事件暂告一段落。
[案例分析]
激烈的多方博弈
作为地方政府，在权衡地方经济利益和公众健康利益时，无疑必须经受一场对自身执政理念和能力的考试。如果草率宣布小龙虾与致病无关，可以放心食用等等，显然是一种极不负责任的态度；但是在江苏盱眙、建湖这些地方，小龙虾是个大产业，如果不做这样的危机公关，又会影响地方经济发展。一只小小的龙虾背后的关系却是万千重，处在两难境地的政府究竟应该怎么办?
刘祖云(南京农业大学公共管理学院)
小龙虾事件发生后，危机已然形成。危机的处理过程是一个众多利益纠结的过程，它是众多利益相关者在—个竞争的政策环境中，通过各自的策略选择进行博弈的过程，试图以自己的策略来影响事态的发展。
首先，事件中最值得注意的是厂商同政府部门之间的合谋。在食品安全事件中，如果危机处理不当，对于生产厂商与地方政府来说，都是利益损失方。
任何一个食品安全事件都会涉及到三种利益：一是地方政府的政治利益，即地方政府因处理危机事件而产生的公信力与上级政府对它的政治评价；二是地方经济利益，即因涉猎企业的经济效益与生存问题；三是群众的公共利益，即公众的生命健康安全。但是在当今中国的“压力型体制”下，对于地方政府来说，首要的是政治利益，其次是地方经济利益，再次才是群众的公共利益。
其次，厂商同消费者之间的博弈也表现得淋漓尽致。企业与消费者的博弈，实质上就是企业获取消费者信任的持续过程。无论企业的行为是否是道德与负责任的行为，它都试图努力获得消费者的信任。
因此，在出现食品危机事件时，企业都会积极进行危机公关。只不过，在整个社会对企业道德行为都不看好的情况下，消费者的策略选择就是“用脚投票”。这种投票的“杀伤力”很快显现，南京龙虾专业委员会会长刘振海接受媒体采访时表示，各家营业额都下降得厉害，一些规模较大的专业龙虾馆，营业额全都下降了50％以上；一些以卖龙虾为主的小餐馆都快撑不下去了；以前兼营龙虾的干脆不做了。
第三个方面则是政府相关管理部门之间的博弈。在此次小龙虾事件中，“多头管理”的现象依然很严重，食品安全委员会、渔业管理局、质量检查局等部门在事件的处理上，都有众多利益交汇点。
例如：江苏省海洋与渔业局称：“从养殖质量角度讲，小龙虾是完全没有问题的”；南京市卫生和药监部门负责人表示，关于食用龙虾与横纹肌溶解症之间的关系，目前“还没有找到确切的关联”。
党政部门关注的是政治利益、社会公信力以及地方公共利益，而相关职能部门则更注重自身特殊的经济利益。小龙虾事件中党政部门与具体的职能部门之间，职能部门彼此之间均存在着一定程度的利益博弈，协调效果不明显。部门之间容易相互制约，相互掣肘，不利于问题解决。
9月7日，似乎成为南京小龙虾事件的—个终结点。从这一刻开始，各方的质疑开始走向反思，即反思地方政府的角色、公信力及其危机处理能力。如果这些问题不解决的话，新一轮的食品安全问题可能又会出现。
[深度分析]
角色不清导致职能错位
钱再见(南京师范太学公共管理学院)
地方政府作为政策行动者的角色和职能则较为复杂。它既是中央政府所制定政策的执行者，同时又是地方公共政策的制定者。
在我国现行的行政体制下，地方政府既是地方公共服务的供给者，又是地方经济的管理者即市场的调节者和规范者，因而也是地方经济政策的供给者。然而在实际经济生活中，一些地方政府不仅“掌舵”，甚至还参与“划桨”。
一些地方政府的角色不清常常导致其职能错位。在经济场域中越位，而在社会场域特别是在公共服务中却缺位。正因如此，在危机管理和危机决策中极易陷入一种两难境地。在如此两难的危机管理和危机决策中，地方政府的政策能力和执政理念面临着极大的挑战。
回顾小龙虾事件的整个危机管理过程，可以说，有关地方政府及相关方面的应急处理还不够迅速，公共危机管理的政策能力不强。究其原因，主要在于一些地方政府部门及相关地方官员未能正确认识自己的角色定位，未能准确体认现代民主社会对于公共管理者和公共决策者作为公权力行使者的根本要求，因而不能很好地履行自己的恰当职责。
地方政府为什么不能正确认识自己的角色定位?
地方政府片面追求经济增长目标与干部考核中偏向经济指标而忽视社会指标直接相关。地方政府公共政策的形成、制定与执行，往往也只能根据其所拥有的有限的政策资源，在经济利益目标与公共利益目标、近期目标与长远目标之间进行权衡和选择。
公共决策者在制定公共政策的过程中会有意无意地被自身的“经济人”动机所左右，依据自己所获得的信息和自身利益最大化的原则来制定政策，就违背了公共利益的要求。从这个意义上说，在“龙虾门事件”演变过程中，一些地方政府之所以会陷入两难决策境地，就是因为其忘记了公共利益是公共政策制定的最高价值和根本宗旨，因而迷失了决策的方向。
正因如此，公共政策制定必须通过合法化过程来限制政府政策制定者的特权，透过广泛的公民参与，建立约束和监督机制，实现政策制定的公开化、民主化和规范化。
[对策建议]
提升“回应、协调、化解”三项能力
钱再见(南京师范大学公共管理学院)
从公共政策角度分析，政府公共危机管理实质上是一项系统工程，要着力于提升地方政府以下三个方面的政策能力。
一是政策回应能力。政策回应能力是指公共政策制定和执行后满足相关社会团体需求的程度。因为公共政策能够 对危机管理产生影响，但这种影响的可能性和程度的大小则取决于公共政策自身的质量。
小龙虾事件的整个过程，有关方面的应急处理还不够迅速。尽管对事件的调研需要时间，但即使一时拿不出明确的答案，也必须分时逐次向公众告知相关进展情况。半个月里仅仅只有几次回应，势必会被众说纷纭和猜疑所淹没。而最终“千呼万唤始出来”的答案，其效果也会因迟滞而大打折扣。
地方政府政策回应能力的提升应着力通过完善行政首长负责制和政府责任追究制、政府信息公开机制和公民参与机制，建立健全危机管理体系特别是危机预警系统。
行政首长对所辖地方和主管范围出现的公共危机事件负有不可推卸的责任，对其政绩考量的首要标准应是公共利益和公共服务的实现程度，对公众需求的回应程度，而不是其他。
二是政策协调能力。政策协调能力是指地方政府妥善协调各方利益关系，化解利益矛盾和利益冲突。在公共危机管理中，提升地方政府的政策协调能力首先是协调利益目标，其次是协调利益关系，即正确处理中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间，以及政策行动者之间的利益关系，形成相对均衡的利益格局。
第三是要及时化解公共危机中的利益冲突，通过对话机制、信息沟通协调机制、政策宣传机制、危机公关等途径和方法，善于化危机为契机，“化危为安，重树形象”。在“龙虾门事件”中，如果协调不力，处理不当，损害的不仅仅是“小龙虾”的形象，更是政府的形象。
安全：
处置食品危机事件的底线
刘祖云(南京农业大学公共管理学院)
在当今中国的一系列食品安全危机事件中，我们最容易看到的就是：最终的结果没有一个“赢家”，即与该食品相关的所有主体都成为利益的“受损者”，在小龙虾事件中也是如此。比如：地方政府的公信力下降，地方经济利益受损，即包括小龙虾生产、销售，以及商业终端的餐饮等众多企业的经济效益严重受损；还有很多职能部门的特殊利益也一并受损；消费者也更是利益受损方之一。
因此，在食品危机事件的处理中，政府应该清楚地意识到：“生命安全”是处理此类事件的唯一底线。
具体到食品生产与管理中，这一底线就是指：公众的生命健康。通俗的说法是，“民以食为天，食以安为先”。
如果企业在产品生产过程中，已经突破了这一底线，那么，政府处理此类食品安全事件就千万不能与企业合谋，否则。以上所提到的地方政府的政治利益、地方经济利益与群众的公共利益的受损，只是一个时间问题。
政府在处理食品安全事件时，一定要注意涉及到三个主体及利益相关方：
第一，作为核心层面的政府组织，如何看待地方经济利益与地方公共利益之间的冲突，这也是当今中国地方政府利益纠结中的一个难题。而通常的思路是，地方的经济利益是放在第一位的，结果地方政府的公信力，以及上级政府对其政治评价的政治利益常常受损最重。
第二，作为中间层面的大众传媒，它介于政府和消费公众之间。如果地方政府仍然保持着“控制媒体”与“防记者甚于防盗”的念头，那就无法与大众传媒进行积极的有效的互动。这样，有效的信息发布与知识普及就会大打折扣。
第三，作为外围层面的消费大众。在危机处理中，消费者总是处于外围的、也是被动的，他们最渴望的就是信息公开与透明，他们要知道真相，这是消费大众在危机事件中最显著的心理特征。当这一消费心理得不到尊重时，消费者唯一可以做主并进行选择就是“用脚投票”行为，而这时受损的则是整个社会。
[城事]
南京人好吃小龙虾，盛夏时节旺，喝啤酒吃龙虾已经成为南京餐饮界一道靓丽的风景，每天消费达数十吨甚至上百吨。但是2010年仲夏，南京市民对于小龙虾的热爱望而却步。
7月以来，南京医疗机构陆续收治了疑似食用小龙虾出现不良反应的患者。截至2010年9月7日，南京共收治与食用小龙虾相关的横纹肌肉溶解综合症的病例23人。
南京市政府8月24日召开了专题新闻发布会，首次向公众介绍了关于疑似食用龙虾致病的有关情况。市政府专门成立了由常务副市长担任组长的应急工作领导小组。并启动了溯源调查、病理分析和市场整治。两天之后，卫生部派专家赴南京展开专门调查。
9月7日下午，南京市政府召开专题新闻发布会，宣布了经专家调查研究并综合分析后得出的“初步意见”，认为与国际上时有报道的哈夫病基本一致。
随着中国疾病预防控制中心在南京宣布有关专家的“初步意见”，持续数十天的南京小龙虾事件暂告一段落。
[案例分析]
激烈的多方博弈
作为地方政府，在权衡地方经济利益和公众健康利益时，无疑必须经受一场对自身执政理念和能力的考试。如果草率宣布小龙虾与致病无关，可以放心食用等等，显然是一种极不负责任的态度；但是在江苏盱眙、建湖这些地方，小龙虾是个大产业，如果不做这样的危机公关，又会影响地方经济发展。一只小小的龙虾背后的关系却是万千重，处在两难境地的政府究竟应该怎么办?
刘祖云(南京农业大学公共管理学院)
小龙虾事件发生后，危机已然形成。危机的处理过程是一个众多利益纠结的过程，它是众多利益相关者在—个竞争的政策环境中，通过各自的策略选择进行博弈的过程，试图以自己的策略来影响事态的发展。
首先，事件中最值得注意的是厂商同政府部门之间的合谋。在食品安全事件中，如果危机处理不当，对于生产厂商与地方政府来说，都是利益损失方。
任何一个食品安全事件都会涉及到三种利益：一是地方政府的政治利益，即地方政府因处理危机事件而产生的公信力与上级政府对它的政治评价；二是地方经济利益，即因涉猎企业的经济效益与生存问题；三是群众的公共利益，即公众的生命健康安全。但是在当今中国的“压力型体制”下，对于地方政府来说，首要的是政治利益，其次是地方经济利益，再次才是群众的公共利益。
其次，厂商同消费者之间的博弈也表现得淋漓尽致。企业与消费者的博弈，实质上就是企业获取消费者信任的持续过程。无论企业的行为是否是道德与负责任的行为，它都试图努力获得消费者的信任。
因此，在出现食品危机事件时，企业都会积极进行危机公关。只不过，在整个社会对企业道德行为都不看好的情况下，消费者的策略选择就是“用脚投票”。这种投票的“杀伤力”很快显现，南京龙虾专业委员会会长刘振海接受媒体采访时表示，各家营业额都下降得厉害，一些规模较大的专业龙虾馆，营业额全都下降了50％以上；一些以卖龙虾为主的小餐馆都快撑不下去了；以前兼营龙虾的干脆不做了。
第三个方面则是政府相关管理部门之间的博弈。在此次小龙虾事件中，“多头管理”的现象依然很严重，食品安全委员会、渔业管理局、质量检查局等部门在事件的处理上，都有众多利益交汇点。
例如：江苏省海洋与渔业局称：“从养殖质量角度讲，小龙虾是完全没有问题的”；南京市卫生和药监部门负责人表示，关于食用龙虾与横纹肌溶解症之间的关系，目前“还没有找到确切的关联”。
党政部门关注的是政治利益、社会公信力以及地方公共利益，而相关职能部门则更注重自身特殊的经济利益。小龙虾事件中党政部门与具体的职能部门之间，职能部门彼此之间均存在着一定程度的利益博弈，协调效果不明显。部门之间容易相互制约，相互掣肘，不利于问题解决。
9月7日，似乎成为南京小龙虾事件的—个终结点。从这一刻开始，各方的质疑开始走向反思，即反思地方政府的角色、公信力及其危机处理能力。如果这些问题不解决的话，新一轮的食品安全问题可能又会出现。
[深度分析]
角色不清导致职能错位
钱再见(南京师范太学公共管理学院)
地方政府作为政策行动者的角色和职能则较为复杂。它既是中央政府所制定政策的执行者，同时又是地方公共政策的制定者。
在我国现行的行政体制下，地方政府既是地方公共服务的供给者，又是地方经济的管理者即市场的调节者和规范者，因而也是地方经济政策的供给者。然而在实际经济生活中，一些地方政府不仅“掌舵”，甚至还参与“划桨”。
一些地方政府的角色不清常常导致其职能错位。在经济场域中越位，而在社会场域特别是在公共服务中却缺位。正因如此，在危机管理和危机决策中极易陷入一种两难境地。在如此两难的危机管理和危机决策中，地方政府的政策能力和执政理念面临着极大的挑战。
回顾小龙虾事件的整个危机管理过程，可以说，有关地方政府及相关方面的应急处理还不够迅速，公共危机管理的政策能力不强。究其原因，主要在于一些地方政府部门及相关地方官员未能正确认识自己的角色定位，未能准确体认现代民主社会对于公共管理者和公共决策者作为公权力行使者的根本要求，因而不能很好地履行自己的恰当职责。
地方政府为什么不能正确认识自己的角色定位?
地方政府片面追求经济增长目标与干部考核中偏向经济指标而忽视社会指标直接相关。地方政府公共政策的形成、制定与执行，往往也只能根据其所拥有的有限的政策资源，在经济利益目标与公共利益目标、近期目标与长远目标之间进行权衡和选择。
公共决策者在制定公共政策的过程中会有意无意地被自身的“经济人”动机所左右，依据自己所获得的信息和自身利益最大化的原则来制定政策，就违背了公共利益的要求。从这个意义上说，在“龙虾门事件”演变过程中，一些地方政府之所以会陷入两难决策境地，就是因为其忘记了公共利益是公共政策制定的最高价值和根本宗旨，因而迷失了决策的方向。
正因如此，公共政策制定必须通过合法化过程来限制政府政策制定者的特权，透过广泛的公民参与，建立约束和监督机制，实现政策制定的公开化、民主化和规范化。
[对策建议]
提升“回应、协调、化解”三项能力
钱再见(南京师范大学公共管理学院)
从公共政策角度分析，政府公共危机管理实质上是一项系统工程，要着力于提升地方政府以下三个方面的政策能力。
一是政策回应能力。政策回应能力是指公共政策制定和执行后满足相关社会团体需求的程度。因为公共政策能够 对危机管理产生影响，但这种影响的可能性和程度的大小则取决于公共政策自身的质量。
小龙虾事件的整个过程，有关方面的应急处理还不够迅速。尽管对事件的调研需要时间，但即使一时拿不出明确的答案，也必须分时逐次向公众告知相关进展情况。半个月里仅仅只有几次回应，势必会被众说纷纭和猜疑所淹没。而最终“千呼万唤始出来”的答案，其效果也会因迟滞而大打折扣。
地方政府政策回应能力的提升应着力通过完善行政首长负责制和政府责任追究制、政府信息公开机制和公民参与机制，建立健全危机管理体系特别是危机预警系统。
行政首长对所辖地方和主管范围出现的公共危机事件负有不可推卸的责任，对其政绩考量的首要标准应是公共利益和公共服务的实现程度，对公众需求的回应程度，而不是其他。
二是政策协调能力。政策协调能力是指地方政府妥善协调各方利益关系，化解利益矛盾和利益冲突。在公共危机管理中，提升地方政府的政策协调能力首先是协调利益目标，其次是协调利益关系，即正确处理中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间，以及政策行动者之间的利益关系，形成相对均衡的利益格局。
第三是要及时化解公共危机中的利益冲突，通过对话机制、信息沟通协调机制、政策宣传机制、危机公关等途径和方法，善于化危机为契机，“化危为安，重树形象”。在“龙虾门事件”中，如果协调不力，处理不当，损害的不仅仅是“小龙虾”的形象，更是政府的形象。
安全：
处置食品危机事件的底线
刘祖云(南京农业大学公共管理学院)
在当今中国的一系列食品安全危机事件中，我们最容易看到的就是：最终的结果没有一个“赢家”，即与该食品相关的所有主体都成为利益的“受损者”，在小龙虾事件中也是如此。比如：地方政府的公信力下降，地方经济利益受损，即包括小龙虾生产、销售，以及商业终端的餐饮等众多企业的经济效益严重受损；还有很多职能部门的特殊利益也一并受损；消费者也更是利益受损方之一。
因此，在食品危机事件的处理中，政府应该清楚地意识到：“生命安全”是处理此类事件的唯一底线。
具体到食品生产与管理中，这一底线就是指：公众的生命健康。通俗的说法是，“民以食为天，食以安为先”。
如果企业在产品生产过程中，已经突破了这一底线，那么，政府处理此类食品安全事件就千万不能与企业合谋，否则。以上所提到的地方政府的政治利益、地方经济利益与群众的公共利益的受损，只是一个时间问题。
政府在处理食品安全事件时，一定要注意涉及到三个主体及利益相关方：
第一，作为核心层面的政府组织，如何看待地方经济利益与地方公共利益之间的冲突，这也是当今中国地方政府利益纠结中的一个难题。而通常的思路是，地方的经济利益是放在第一位的，结果地方政府的公信力，以及上级政府对其政治评价的政治利益常常受损最重。
第二，作为中间层面的大众传媒，它介于政府和消费公众之间。如果地方政府仍然保持着“控制媒体”与“防记者甚于防盗”的念头，那就无法与大众传媒进行积极的有效的互动。这样，有效的信息发布与知识普及就会大打折扣。
第三，作为外围层面的消费大众。在危机处理中，消费者总是处于外围的、也是被动的，他们最渴望的就是信息公开与透明，他们要知道真相，这是消费大众在危机事件中最显著的心理特征。当这一消费心理得不到尊重时，消费者唯一可以做主并进行选择就是“用脚投票”行为，而这时受损的则是整个社会。