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[摘要]食品质量安全问题从狭义上讲关系到人们的身体健康，从广义上讲关系到我们民族素质的提高，关系到和谐社会的建设。但我国目前食品质量安全监管机制还存在一定程度的缺失，因此关注食品质量安全、加强监管机制建设是当务之急。
[关键词]食品质量安全；监管；机制；法律体系；检测
[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2009)03－0095－02
改革开放以来，随着我国国民经济水平不断提高，居民对食品的需求由要“吃饱”变成了要“吃好”，对食品质量安全的要求也在逐渐提高。然而，近年来连续出现的食品质量安全问题越来越引起人们的担忧，也呼唤社会各方面都来关注食品质量安全问题，加强食品质量安全监管机制的建设。
一、我国食品质量安全监管机制的缺失
第一，缺乏严格、规范的监管法律体系。近年来广泛实行的主要有《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等等，但仅仅这些是不够的。然而，就是这几个法也只是对食品质量安全作了概括性的说明，还存在着如下几方面的问题：一是法律结构界限不清。一个科学、规范的法律体系应当由核心结构和配套结构组成，但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心，法律冲突表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特别法，但我国却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。《食品卫生法》作为唯一一部调整食品生产经营的专业法，应当理所当然地成为食品法律体系的核心，遗憾的是《食品卫生法》在实施过程中其作用被不断地弱化，适用空间不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。二是在内容上存在着相互重复的现象，不同的法表述的是同样的问题，但又缺乏统一的标准，比如关于无公害食品、绿色食品(AA级、A级)规定就名目繁多。三是存在着较多的法律监管盲区，法律、法规内容不细，对一些明显违背民意的行为法律上又都是空白点，无法准确界定。比如，卫生执法部门在执法中对经营者的非法所得的认定就缺乏明确的手段，对不法黑加工点可以吊销其营业执照，而对那些无证经营的黑加工点则无照可吊，对他们的监管只能是以罚代管，对其相关责任人的处理，只要不造成严重的社会影响和人命案，就难以追究其刑事责任。四是有些法律法规内容笼统，操作性不强，对食品质量安全事件的处罚规定不明确，对实际问题缺乏约束力，处罚力度不足，不法行为的违法成本较低，造一次假的所得能抵得上多次罚款，这也就助长了违法者的投机心理。实践证明，我国的食品质量安全法不能适应市场经济发展的需要，不能适应不断提高人民物质生活水平的需要，也不能适应企业参与国际竞争的需要。
第二，监管制度推行不利。一是行政监管体系缺乏健全机制，长期以来我国对食品的质量和安全的管理是只有《食品质量法》没有《食品安全法》，2009年全国人大通过了《食品安全法》，这是一个历史性的发展，然而这个法规定的是分段管理模式，由卫生部牵头负责组织查处食品安全重大事故；农业部负责农产品生产环节的监管；国家质检总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管；国家工商总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管，笔者认为这种分段管理在操作过程中是难以做到各部门职责无缝衔接的。多头管理导致职能交叉，职能交叉导致职责不清，职责不清导致责任不到位，责任不到位导致生产领域和流通领域监管出现薄弱环节或空缺环节，这样既容易使违法生产经营者有了生存的缝隙，也使出现问题时难以找到真正的责任主体。二是食品质量监管标准滞后，中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波说“现有国家标准中等同或等效采用国际通用标准程度不高，尽管在食品出口行业中普遍标准较高，但较弱的生产技术水平和标准不协调统一会制约我国食品行业在国际市场中的竞争力和提升空间”。有些地方标准及农业、商业、轻工、环境、卫生等行业标准与国家标准指标存在互不配套、相互矛盾、不便执行的情况，采用国际标准比例低，最关键的是执行标准差距较大，有大量食品无标生产、无标上市、无标流通，在城乡结合部和广大农村市场尤为明显，更为严重的是，我国的食品质量安全标准与国际通行的标准在理念和需求上是脱轨的。另外，我国是世界上唯一的具有两套食品检测标准的国家，一个是“食品质量标准”，法律依据是《食品质量法》，制订的单位是国家质检总局，另一个是“国家食品卫生标准”，依据的法律是《食品卫生法》，执行的单位是国家卫生部。这两套标准同样规定的铅含量，质量标准和卫生标准不一样，在同样的食品里面安全标准含量不一样，两个部门按照不同的标准检验同一个企业的产品，执行不同的标准。有的按照这个标准可能合适，按照那个标准可能又不合适。
第三，我国的食品质量安全检测机制落后。一是检测手段不完善，大量的食品安全检测工作是在基层进行的，但是由于基层的食品安全检测设备落后，使检测的不准确、不及时，有些比较大的检测项目省级以下的许多地方由于设备和人才的不足是无法完成的，这也影响了食品质量安全信息及时有效的反馈。二是由于一些检测人员素质不高收受生产经营者的贿赂，使许多问题食品在接受检测时问题被掩盖，这种责任不仅无人追究，而且这样的问题食品还可以长期堂而皇之的进入市场，这种食品中有的问题明显可以马上发现并得到纠正，而有的问题则是隐蔽性的，要较长时间才能显现出来，其累积造成的社会危害将会更大。三是检测空白依然存在，目前在食品质量安全检测中主要关注一些显性因素，而对一些隐性因素则易忽略，比如，一些超市中存放食品的环境严重不符合卫生标准，在一些知名大超市的仓库和货品销售区发现过多起老鼠串动事件，经营者认为这是正常的，还有的超市将即将过期和已经过期的食品打折销售或与其他食品打包销售，这种行为被认为是促销，事实上这是在利用消费者的价格盲目心理误导消费者。
二、加强食品质量安全监管机制建设
第一，进一步加强食品质量安全法律体系的建设。一是要逐步完善我国食品质量安全的法律、法规体系，对现有食品质量安全监管法中不规范的内容进行调整，对于法律监管上的空白点要加以补充，让执法人员有法可依，对经营者也能起到有效的约束作用。呼唤多年的《食品安全法》已于2009年2月28日正式出台，这标志着我国食品安全的法制进程开始提速，并逐步走向良性发展道路。但仅靠一部《食品安全法》不可能囊括并解决所有问题，应该以《食品安全法》为主、建立起一套从农田到餐桌全程监管的、既有中国特色又与国际接轨的食品质量安全法律体系。二是要积极开展对外交流活动，借鉴国外先进国家食品质量安全的立 法经验和法律内容，从根本上改变我国的法律法规总是落后于社会发展的局面，使我国的食品质量安全法律体系能与时代发展同步。三是要加大对违法分子的惩治力度，对于违反食品质量安全法的人无论生产和经营数量多少，都要移送司法机关追究其刑事责任，并给予重罚，这样方可打击不法分子的制假、售假行为。
第二，进一步明确食品质量安全监管职能。一是要建立责权明晰的监管体系，今年初颁布的《食品安全法》规定实行分段管理模式，要做到这一点各职能部门首先要遵循统一的管理目标，要有彼此负责的意识，其次要划清明确的责权界限，理顺责权关系，消除监管盲区，具体来讲就是在本部门工作中努力为其他部门的工作创造条件，遇到问题努力在本部门负责的阶段解决，绝不推到下一阶段，绝不越权管理；还要畅通政务公开渠道，向社会公开承诺，明确办事规程，让每项工作都在向社会告知下操作，从而提高行政效能，促进依法行政。二是要加强监管队伍建设，培养一支作风扎实、素质过硬的食品质量安全监管队伍，监管人员不仅要有较强的事业心和责任感，要做到勤政廉政，还要有较强的监管业务知识，能够把好食品质量安全关，起到安全卫士的作用，要做到两个服务，即为社会发展服务、为人民的生活健康服务。三是完善检测手段，制定严格的食品质量安全标准，各级政府要加大检测设备的投入力度，做到检测得及时、准确，对于不符合食品质量安全标准、随意添加有害物质的食品坚决不许流入市场，确保食品从农田到餐桌全过程的安全。
第三，要引导企业的自律行为。企业是产品质量安全的第一责任人，只有把好产品源头这一关，才能从根本上保证食品质量的真正安全，因此，作为第一责任人的企业必须要把社会责任感看成是企业生存之本。一是要有计划地组织食品企业主要负责人、管理人员、技术人员进行社会主义道德文化的教育，通过唤起人的良知，抨击丑恶现象，把食品行业的道德纳入食品质量安全诚信范围中。二是要进行《产品质量法》、《食品卫生法》、《食品安全法》等法律法规、市场准入制度以及质量管理知识的学习和培训，使其明确作为食品安全第一责任人，必须依法取得生产许可，并依法承担法律责任，要通过市场准入审查，帮助企业完善生产条件和质量检验手段，提高质量保证能力和食品质量安全水平，使全体从业人员掌握基本技能和政策，在努力培育食品行业的名优产品、积极引导消费、打击仿冒名牌等项工作中。进一步提高为社会服务的有效性。
第四，让消费者有参与监管的机会。食品质量安全监管仅仅靠政府各职能部门是不够的，还必须有广大消费者的参与，毕竟广大的消费者是食品质量安全的直接受用者。一是要提高消费者对食品质量安全的监管意识，过去我国的消费者对食品质量安全的监管意识淡薄，近年来频繁出现的食品质量安全事故逐渐激发了消费者的质量意识，但由于缺乏可行的监督机制也只能是无可奈何、等待政府去处理，所以政府有关部门应建立起确保消费者对食品质量安全有知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等机制，这样才能增强消费者的监管意识，坚定监管信心。二是加强对消费者食品质量安全常识的宣传普及，由于我国刚刚脱离温饱状态，广大消费者长期为“吃饱”而努力，对于如何“吃好”还处于认识初级阶段，对食品质量安全知识更是缺乏，这也就给不法分子以可乘之机，为此要通过社区、市场等场所进行食品质量安全的宣传普及，使消费者能够更好地维护自身的健康。三是建立长效监管渠道，允许消费者参与立法和修订过程，使消费者的意见直接能够体现在食品法中，利用媒体、网站、宣传栏等多种形式向社会公布举报电话、信箱等向社会做出“有报必查、有假必打”的社会承诺，让消费者实现有效监管。
食品质量安全监管机制是市场机制的重要组成部分，加强食品质量安全监管机制建设有助于保障人民的身体健康、有助于保障社会的和谐稳定。我们要用科学发展观的精神指导食品质量安全监管机制的建设，为广大人民群众创造一个科学健康的生活环境。
[参考文献]
[1]李平，全球最大粮商建言中国：食品安全标准亟待提高[N]，经济观察报，2009－04－11。
[责任编辑 敖 红]
[关键词]食品质量安全；监管；机制；法律体系；检测
[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2009)03－0095－02
改革开放以来，随着我国国民经济水平不断提高，居民对食品的需求由要“吃饱”变成了要“吃好”，对食品质量安全的要求也在逐渐提高。然而，近年来连续出现的食品质量安全问题越来越引起人们的担忧，也呼唤社会各方面都来关注食品质量安全问题，加强食品质量安全监管机制的建设。
一、我国食品质量安全监管机制的缺失
第一，缺乏严格、规范的监管法律体系。近年来广泛实行的主要有《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等等，但仅仅这些是不够的。然而，就是这几个法也只是对食品质量安全作了概括性的说明，还存在着如下几方面的问题：一是法律结构界限不清。一个科学、规范的法律体系应当由核心结构和配套结构组成，但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心，法律冲突表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特别法，但我国却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。《食品卫生法》作为唯一一部调整食品生产经营的专业法，应当理所当然地成为食品法律体系的核心，遗憾的是《食品卫生法》在实施过程中其作用被不断地弱化，适用空间不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。二是在内容上存在着相互重复的现象，不同的法表述的是同样的问题，但又缺乏统一的标准，比如关于无公害食品、绿色食品(AA级、A级)规定就名目繁多。三是存在着较多的法律监管盲区，法律、法规内容不细，对一些明显违背民意的行为法律上又都是空白点，无法准确界定。比如，卫生执法部门在执法中对经营者的非法所得的认定就缺乏明确的手段，对不法黑加工点可以吊销其营业执照，而对那些无证经营的黑加工点则无照可吊，对他们的监管只能是以罚代管，对其相关责任人的处理，只要不造成严重的社会影响和人命案，就难以追究其刑事责任。四是有些法律法规内容笼统，操作性不强，对食品质量安全事件的处罚规定不明确，对实际问题缺乏约束力，处罚力度不足，不法行为的违法成本较低，造一次假的所得能抵得上多次罚款，这也就助长了违法者的投机心理。实践证明，我国的食品质量安全法不能适应市场经济发展的需要，不能适应不断提高人民物质生活水平的需要，也不能适应企业参与国际竞争的需要。
第二，监管制度推行不利。一是行政监管体系缺乏健全机制，长期以来我国对食品的质量和安全的管理是只有《食品质量法》没有《食品安全法》，2009年全国人大通过了《食品安全法》，这是一个历史性的发展，然而这个法规定的是分段管理模式，由卫生部牵头负责组织查处食品安全重大事故；农业部负责农产品生产环节的监管；国家质检总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管；国家工商总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管，笔者认为这种分段管理在操作过程中是难以做到各部门职责无缝衔接的。多头管理导致职能交叉，职能交叉导致职责不清，职责不清导致责任不到位，责任不到位导致生产领域和流通领域监管出现薄弱环节或空缺环节，这样既容易使违法生产经营者有了生存的缝隙，也使出现问题时难以找到真正的责任主体。二是食品质量监管标准滞后，中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波说“现有国家标准中等同或等效采用国际通用标准程度不高，尽管在食品出口行业中普遍标准较高，但较弱的生产技术水平和标准不协调统一会制约我国食品行业在国际市场中的竞争力和提升空间”。有些地方标准及农业、商业、轻工、环境、卫生等行业标准与国家标准指标存在互不配套、相互矛盾、不便执行的情况，采用国际标准比例低，最关键的是执行标准差距较大，有大量食品无标生产、无标上市、无标流通，在城乡结合部和广大农村市场尤为明显，更为严重的是，我国的食品质量安全标准与国际通行的标准在理念和需求上是脱轨的。另外，我国是世界上唯一的具有两套食品检测标准的国家，一个是“食品质量标准”，法律依据是《食品质量法》，制订的单位是国家质检总局，另一个是“国家食品卫生标准”，依据的法律是《食品卫生法》，执行的单位是国家卫生部。这两套标准同样规定的铅含量，质量标准和卫生标准不一样，在同样的食品里面安全标准含量不一样，两个部门按照不同的标准检验同一个企业的产品，执行不同的标准。有的按照这个标准可能合适，按照那个标准可能又不合适。
第三，我国的食品质量安全检测机制落后。一是检测手段不完善，大量的食品安全检测工作是在基层进行的，但是由于基层的食品安全检测设备落后，使检测的不准确、不及时，有些比较大的检测项目省级以下的许多地方由于设备和人才的不足是无法完成的，这也影响了食品质量安全信息及时有效的反馈。二是由于一些检测人员素质不高收受生产经营者的贿赂，使许多问题食品在接受检测时问题被掩盖，这种责任不仅无人追究，而且这样的问题食品还可以长期堂而皇之的进入市场，这种食品中有的问题明显可以马上发现并得到纠正，而有的问题则是隐蔽性的，要较长时间才能显现出来，其累积造成的社会危害将会更大。三是检测空白依然存在，目前在食品质量安全检测中主要关注一些显性因素，而对一些隐性因素则易忽略，比如，一些超市中存放食品的环境严重不符合卫生标准，在一些知名大超市的仓库和货品销售区发现过多起老鼠串动事件，经营者认为这是正常的，还有的超市将即将过期和已经过期的食品打折销售或与其他食品打包销售，这种行为被认为是促销，事实上这是在利用消费者的价格盲目心理误导消费者。
二、加强食品质量安全监管机制建设
第一，进一步加强食品质量安全法律体系的建设。一是要逐步完善我国食品质量安全的法律、法规体系，对现有食品质量安全监管法中不规范的内容进行调整，对于法律监管上的空白点要加以补充，让执法人员有法可依，对经营者也能起到有效的约束作用。呼唤多年的《食品安全法》已于2009年2月28日正式出台，这标志着我国食品安全的法制进程开始提速，并逐步走向良性发展道路。但仅靠一部《食品安全法》不可能囊括并解决所有问题，应该以《食品安全法》为主、建立起一套从农田到餐桌全程监管的、既有中国特色又与国际接轨的食品质量安全法律体系。二是要积极开展对外交流活动，借鉴国外先进国家食品质量安全的立 法经验和法律内容，从根本上改变我国的法律法规总是落后于社会发展的局面，使我国的食品质量安全法律体系能与时代发展同步。三是要加大对违法分子的惩治力度，对于违反食品质量安全法的人无论生产和经营数量多少，都要移送司法机关追究其刑事责任，并给予重罚，这样方可打击不法分子的制假、售假行为。
第二，进一步明确食品质量安全监管职能。一是要建立责权明晰的监管体系，今年初颁布的《食品安全法》规定实行分段管理模式，要做到这一点各职能部门首先要遵循统一的管理目标，要有彼此负责的意识，其次要划清明确的责权界限，理顺责权关系，消除监管盲区，具体来讲就是在本部门工作中努力为其他部门的工作创造条件，遇到问题努力在本部门负责的阶段解决，绝不推到下一阶段，绝不越权管理；还要畅通政务公开渠道，向社会公开承诺，明确办事规程，让每项工作都在向社会告知下操作，从而提高行政效能，促进依法行政。二是要加强监管队伍建设，培养一支作风扎实、素质过硬的食品质量安全监管队伍，监管人员不仅要有较强的事业心和责任感，要做到勤政廉政，还要有较强的监管业务知识，能够把好食品质量安全关，起到安全卫士的作用，要做到两个服务，即为社会发展服务、为人民的生活健康服务。三是完善检测手段，制定严格的食品质量安全标准，各级政府要加大检测设备的投入力度，做到检测得及时、准确，对于不符合食品质量安全标准、随意添加有害物质的食品坚决不许流入市场，确保食品从农田到餐桌全过程的安全。
第三，要引导企业的自律行为。企业是产品质量安全的第一责任人，只有把好产品源头这一关，才能从根本上保证食品质量的真正安全，因此，作为第一责任人的企业必须要把社会责任感看成是企业生存之本。一是要有计划地组织食品企业主要负责人、管理人员、技术人员进行社会主义道德文化的教育，通过唤起人的良知，抨击丑恶现象，把食品行业的道德纳入食品质量安全诚信范围中。二是要进行《产品质量法》、《食品卫生法》、《食品安全法》等法律法规、市场准入制度以及质量管理知识的学习和培训，使其明确作为食品安全第一责任人，必须依法取得生产许可，并依法承担法律责任，要通过市场准入审查，帮助企业完善生产条件和质量检验手段，提高质量保证能力和食品质量安全水平，使全体从业人员掌握基本技能和政策，在努力培育食品行业的名优产品、积极引导消费、打击仿冒名牌等项工作中。进一步提高为社会服务的有效性。
第四，让消费者有参与监管的机会。食品质量安全监管仅仅靠政府各职能部门是不够的，还必须有广大消费者的参与，毕竟广大的消费者是食品质量安全的直接受用者。一是要提高消费者对食品质量安全的监管意识，过去我国的消费者对食品质量安全的监管意识淡薄，近年来频繁出现的食品质量安全事故逐渐激发了消费者的质量意识，但由于缺乏可行的监督机制也只能是无可奈何、等待政府去处理，所以政府有关部门应建立起确保消费者对食品质量安全有知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等机制，这样才能增强消费者的监管意识，坚定监管信心。二是加强对消费者食品质量安全常识的宣传普及，由于我国刚刚脱离温饱状态，广大消费者长期为“吃饱”而努力，对于如何“吃好”还处于认识初级阶段，对食品质量安全知识更是缺乏，这也就给不法分子以可乘之机，为此要通过社区、市场等场所进行食品质量安全的宣传普及，使消费者能够更好地维护自身的健康。三是建立长效监管渠道，允许消费者参与立法和修订过程，使消费者的意见直接能够体现在食品法中，利用媒体、网站、宣传栏等多种形式向社会公布举报电话、信箱等向社会做出“有报必查、有假必打”的社会承诺，让消费者实现有效监管。
食品质量安全监管机制是市场机制的重要组成部分，加强食品质量安全监管机制建设有助于保障人民的身体健康、有助于保障社会的和谐稳定。我们要用科学发展观的精神指导食品质量安全监管机制的建设，为广大人民群众创造一个科学健康的生活环境。
[参考文献]
[1]李平，全球最大粮商建言中国：食品安全标准亟待提高[N]，经济观察报，2009－04－11。
[责任编辑 敖 红]