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[摘要]城市接管是西柏坡时期中国共产党重要工作内容之一。石家庄最早用鲜活的实践经验，回答了进城后建设什么样的政权，如何建立政权，新政权如何在群众中扎根等问题。其间，有成功的经验，也有走过弯路的教训。石家庄城市人民政权的建立与巩固，破解了中国共产党执掌城市政权面临的历史性新课题，为中国共产党全面执政做了必要的准备。
[关键词]石家庄；城市接管；政权建设；实践经验
[中图分类号]D231 [文献标识码]A [文章编号]1671-198X（2017）11-0069-06 [收稿日期]2017-09-06
建立人民政权是接管城市过程中至关重要的环节。对于长期以农村工作为中心的中国共产党而言，如何在城市执掌政权，是一个全新的历史课题。作为中国共产党城市管理的“试验田”，石家庄成为共产党艰苦探索城市工作的见证。接管石家庄的过程中尽管走了一些弯路，但是作为第一个城市政权，石家庄城市人民政权建设的经验来之不易，是我们理解和把握西柏坡时期中国共产党探索城市政权建设理念与实践统一的一个很好的切入点，为后来人民政权建设提供了颇有价值的“样本”经验。本文基于政权重构与秩序重建维度对这一经验加以考察，并探析蕴含其中的经验与启示。
一、稳定社会秩序，夯实治理之基
1947年11月进驻石家庄之前，中共的注意力明显偏重于战争与农村工作，但是并非与城市完全隔绝，且有专门负责研讨与经管蒋管区城市工作的城市工作部。但早期城工部的工作主要还是研讨，中共先后也占领过一些中小城市，所谓的经管也多是从军事策略出发，着重于“搬运”机器和物资的“破坏”，城市工作更多服务于“赶快抓一把物资供给战争”的目的。
1947年下半年，国共博弈到了最关键时刻，中共具备了占领大城市的可能性，经管城市的重要性愈加凸显，将城市“当作旅馆暂住”、任其“自由”发展的策略变得不合时宜。石家庄解放就成为一个重要的历史节点，夺取城市，治理、保护城市成为摆在共产党人面前的迫切任务。
石家庄解放前，应该说，中共各层级的领导人对军事上如何攻取石家庄，做了比较充分准备，但对于如何接管这座大城市，则缺少充分的精神准备与组织准备。石家庄解放一周后，刘少奇综合分析当时国内局势，得出了“石家庄不可能再被抢去了”的判断。1947年11月24日到27日，《新石门日报》也连续三天发表社论，公开宣布：“石门市永远属于我们人民了”，“我们的方针和任务就是做长期打算，医治创伤从事建设，把它建设成为一个民主和繁荣的新城市。”基于此种判断，刘少奇指示石家庄市委、市政府必须抛弃以往占领城市时采用的“搬运”政策，进而总结说“东抓一把，西抓一把，搞乱了，那就是路线错误，是根本的错误，是大错误”。12月14日，刘少奇进一步明确提出，“石家庄有长期建设的条件，搬和分的办法都妨碍长期建设，一切妨碍长期建设的方针和思想都是错误的”。在“长期建设”方针指导下，石家庄市的建政与管理实践呈现出了区别于以往的崭新特点与意义，为石家庄城市政权建设和社会秩序恢复铺平了道路。
1947年11月12日，随着石家庄的解放，接管工作随之迅速展开。接管干部主要由晋察冀中央局、边区政府征集而来，还有一部分石家庄市原中共地下工作人员中提拔的干部及工作人员。这些干部多数长期生活或工作在农村环境中，他们有丰富的对敌斗争与农村工作经验，但对接管现代城市，他们既无经验，也缺乏相关知识和理念。接管伊始，他们更乐于接近贫穷者，见到衣衫褴褛者就倍感亲切，对衣着整洁者则侧目而视，有的甚至提出了“五道庙里找主人”“大粪坑边寻亲人”“一切权力归贫农会”的口号。这些接管干部分赴各工厂、各行业、各区后，主要集中力量动员和组织工人、贫民，要求“五天把工会、贫民会、纠查队组织起来”，其中贫民会成为最高权力组织。这些机构组织起来后，便开始了清算斗争，砸烂旧秩序，实现“贫民当家”，斗争决定一切，甚至出现贫民会随意“捆人、打人、甚至处死”的现象。
发动群众参与基层政权建设的初衷无疑是好的，但是没有取得预期效果。由于缺乏深入的调查研究，急于组织工会和贫民会，国民党残余分子混入其中，乘机搞破坏，反而影响乃至妨碍了党的城市基层政权工作。此外，不同于农村，城市生活对工商业的依赖度非常高。但是，在接管工商业的时候，由于受农村平分土地政策的影响，出现了斗工商业者和平分私营企业的现象。斗争中，多数人抱着“参加斗争分财產”的思想，认为“谁有钱就斗谁”“穷人翻身，就得平分工商业”。带着农村观点去处理城市问题，很快造成原来拥有较高经济地位和社会地位的有产者惶惶不可终日，甚至产生了“从前恨自己不富，现在恨自己不穷”的想法。工商户在受到贫民会清算查抄后，如惊弓之鸟纷纷关店，另谋出路。一哄而上的群众运动虽然打碎了旧的统治秩序，但是也造成了城市社会秩序和经济秩序的严重失衡，引起了恐慌。正如市长柯庆施在石家庄市委会议上所指出，“十一分区有人把五辆自行车骑走，晋冀出现抢群众的白面，……炼焦厂之煤炭已抢光4万斤，抢煤炭之车达千辆，秩序很紊乱”。面对这种情况，石家庄市政府开始采取措施纠正实际工作中的偏差。
1.立即取消贫民会、纠察队，着手考虑建立区、街党政机构及各行业工会组织；
2.立即停止群众清算斗争；
3.召开工商业座谈会，宣传党的工商业政策，将查封的工商户启封，安定人心；
4.发布公告，除了人民政府及公安局外，禁止任何团体和个人没收财产及捕人、打人。
为了进一步从思想上纠偏，1948年4月，根据中央工委指示，石家庄市委在石家庄开展了解放后的第一次党内整风。整风运动进行了一个月，主要解决和纠正城市工作中存在的“左”倾错误，防止在今后工作中将农村斗争地主、消灭封建势力的办法，生搬硬套地应用于城市。
走了一段“贫民会”的弯路后，在中共中央的领导下，石家庄市委、市政府明确提出了依靠工人阶级，建设人民的石家庄的方针，团结其他劳动群众，采取了一系列纠正偏差的措施。经过努力，混乱的社会状态逐步消除，城市秩序开始恢复和发展，城市工作由此步入正轨。 二、改造和重塑。打造新认同
（一）重塑基层政权，构建人民政权新模式
接管城市，需要改造城市，更需要建设城市。1947年12月26日，石家庄市政府发出通知，自1948年元旦，石门市改为石家庄市，随后，一些街道也正式改名，如中正街和中正路改名为解放大街和南大街，复兴路改为群众路，以彰显城市又回到人民的怀抱。
与此同时，行政区划也得到调整。原石门市的主要职能是为战争服务，实行的是依据市内外的防御工事体系而分区设立的保甲制度。接管后，城市功能要向发展生产转变，旧的行政区划已不适应城市转型的需要，有必要进行调整。
为了便于领导与管理，首先建立起6个市辖区（后增加为8个），组建了区委和区政府，分别受市委、市政府的领导。
区人民政府居于市人民政府和街人民政府之间，具有承上启下的重要职能，主要职责是：
1.及时了解、掌握各街情况和群众思想动态，及时向市委市政府反映情况，提出问题、建议及方法。
2.在市政府的直接领导下，布置、督导、检查、总结所属街道的工作，并有计划地组织交流经验。
3.组织并领导所属干部的学习、业务研究，考查政绩、定期评定、培养提拔地方新干部。
4.区无逮捕人犯，查封没收财产之权。但在一定条件下和一定范围内，有留送校（石家庄公教人员政治学校，后改为建设学校）之权。
5.区无司法判处权力，但需要进行调解纠纷。
6.违禁法办，由区与公安局派出所执行。
7.办理离婚、订婚、结婚登记。
区委、区政府成立后，宣布废止国民党统治时期的保甲制度，保、甲名称和组织都被废止取消，保改为街，甲改为间。在各街设街党支部和街人民政府，作为石家庄市委、市政府之基层党、政组织和最终执行机关。由此，石家庄市的政权建设逐步走上了规范化和制度化的轨道。
街人民政府的成立，依据自然街状况，大概500户为一街。其主要工作任务是：“一、组织市民生产；二、安排市民就业；三、军、干、烈属的优抚救济；四、社会救济；五、调解民事纠纷；六、区域卫生；七、调整工商情况；八、协助派出所维持社会治安；九、摊贩管理及小商贩税收之评定；十、征收战勤费、公粮；十一、宣传工作。
基层政权体系的重建，打破了国民党统治时期的保甲制度，也改变了传统行政区划中区、街政府有名无实的状况，使区、街真正承担起了管理的职责。尤为重要的是，石家庄市政府通过编制间和组建街人民政府，不但确立起石家庄市基层治理体系，社会治理网络达到了以往未曾达到的街一级政权，还通过提拔大批原来处于社会最底层的小商贩、个体劳动者、工人、店员等进入管理层，夯实了执政基础，树立起“劳动人民”城市政权的新形象。
（二）破解民生难题，打造政府新形象
石家庄刚解放时，城市人口虽不足20万，社会情况却极为复杂。当时流传着这样的顺口溜，“石门三大宝，破鞋、饼子，大山药”。与之相伴的是，经济基本处于停止状态，工厂无法开工，商店无法开门，货物奇缺，物价飞涨，经济危机严重，20万人的生存成了最大的问题。市场要商品，市民要就业，饥民要吃饭，如何让这座“死城”短期内活起来，这是新政府面临的最大执政考验。当时，石家庄市民对刚进城的共产党干部也是多持怀疑、观望态度，认为共产党干部管理城市是“土包子”，根本没有能力管理城市，甚至有些人冷笑着说“怎么进来，再怎么出去”。
工作千头万绪，先从哪里下手？民以食为天，活城先活人。石家庄解放初期，大批的失业者和部分市民已经到了“家无隔夜粮”的境地，粮食成了民众最迫切、最渴望解决的问题。为此，市政府从外调运了大批粮食，给饥民发放救济粮。粮食发往炼焦厂、大兴纱厂等一切有失业工人的地方。粮食像一座桥梁，将近20万石家庄市民的心与中国共产党紧紧连接在了一起，让人民群众第一次体会到政府为什么叫人民政府。
发放救济粮食毕竟只是权宜之计，让石家庄由消费城市转变成生产城市，恢复和发展城市正常的经济生活，这才是为民的根本之举。为此，石家庄市委、市政府提出了“三驾马车活石门”的策略，大力保护扶持私营工商业，发展公营企业和合作经济，尽快让“死城”变活城。为了消除工商业户的不安情绪，市政府颁布了各种措施，如发布告示宣传政府保护发展工商业的措施，向工商业者发放贷款，允许工商业者到外地买卖商品等等。这些措施实施后，停业的工商企业开始相继开工、开业，工商业开始出现繁荣景象，人民生活随之步入正轨。
解放初期，如何把广大党员干部的农村工作方式和作风，转变为适合城市特点的工作方式和作风，成为考验各级干部思维能力和应变能力的大问题。许多进城干部来自于农村，对城市人的生活习惯不适应。刚刚解放，市内交通工具缺乏，市民出行主要靠人力车。但一些党员干部认为，坐人力车是压迫人，绝对不能坐人力车。这样，市民、商人和职工也都不敢坐，怕大家说这是压迫和剥削人的行为，全市的人力车工人由此面临失业的危险。面对这样的情况，市长柯庆施抽出时间，坐上人力车在市中心逛了一大圈，在市民和干部中都引起了不小的轰动。大家议论纷纷，“坐人力车不是压榨人、剥削人的吗？怎么市长还坐，看起来坐人力车是可以的”自此，市民重新坐上了人力车，人力车工人又有了生意，生活有了着落。事情虽小，但是影响很大。当时第二医院的医生冯雨民看到這种情况，发出了这样的感叹“初识共产党，终生永难忘”。
（三）扎根群众，构筑新认同
只有得到群众支持和社会合作的政权，才是稳定有效的政权。作为第一个城市政权，石家庄政权建构面临的最大问题，就是能否在群众中稳住脚跟，开展有效的社会治理。
抗日战争胜利后，国民党接管石家庄采用了“驭民术”，重兵镇守，明碉暗堡，特务横行，以及令人瞠目的保甲连坐制度。国民党接收大员们到达石家庄后，脑子想的不是怎样对城市恢复重建，而是中饱私囊，贪污横行，他们因此被嘲讽为“五子登科”。有了这样的前车之鉴，共产党人接收石家庄就决不能走国民党的老路。 与民和衷共济，休戚相关，风雨同舟，才能情感共鸣，共渡难关。石家庄解放初期，国民党不甘心自己的失败，不断派飞机进行轰炸，造成了人民生命财产的严重损失。为了使人民群众的损失降到最低，市政府做了大量防空、救护工作。特别让市民想不到的是，敌机来了各级干部不是先躲到安全地方，而是及时报警，组织群众隐蔽、疏散，挖掘被掩埋市民，及时送往医院，有的身负重伤，但仍继续抢救群众。与此同时，采取切实的措施，保障人民的正常生活，重点是平抑市场物价。解放初期，石家庄城市满目疮痍，到处是战壕，处处是垃圾，污水横流。为了给市民提供良好的居住环境，石家庄市政府还从有限的财力中挤出资金用于市政建设。经过市政建设，道路平整了，垃圾清除了，受战争损坏的电灯、电话、自来水等公用设施得到恢复。
人民政府和党员干部的所作所为，让群众切实感受和体会到共产党的政府，是真正与民生死与共的政府，是真正把群众放在心上的政府。他们纷纷表示了满意之情，说，“共产党有什么说什么，不像国民党被包围时还卖号外，欺骗老百姓”“八路军真能牺牲一切，压低物价为咱老百姓”。
市委、市政府领导和基层干部以身作则，用自己的言行书写着共产党人的高风亮节。据一区第五街街长杨法陶回忆，“刚到石家庄，每人每月发一元零花钱，比农村还苦，我一年花了一角钱买了双鞋垫，平时吃有霉味的公粮小米，能吃一顿窝头，杂面汤就是改善生活。几个闾长差不多天天到街政府，日子久了，看我们天天如此，张国祯间长就对我说：‘开始，我们还以为你们是做做样子，给我们看的。可是几个月过去了，你们天天这样，才知道是真的，世界上哪有这样傻的人，我看只有共产党才能做到’”。普通干部如此，身处高位者亦是如此。市委书记毛铎，处处以身作则，不搞特殊化，一次干部发放服装，一般干部发放的是土布毛边鞋，总务科同志为了照顾他，给他发放了一双千层底鞋，他坚持要和大家一样，并说“你们的好心我知道，可是你们不能支持我搞特殊”。市长柯庆施的衣服大多有很多补丁，一年四季穿布鞋，冬季穿破棉袄，袖口露出了白棉花。结婚的时候就是多买了几包瓜子和糖块儿，没有任何铺张浪费。
各级干部用自己的言行，以润物无声的方式，使得群众认识了共产党和共产党所建立的城市政权，彰显了政权的人民性。
三、经验与启示
作为中共城市管理的初始，石家庄从实际出发，走出了一条有效的接管城市、改造城市、管理城市的路子，摸索和创造了一套“石家庄自己的东西”，积累了城市工作的经验，为中国共产党全面制定正确的城市方针、政策提供了依据。
（一）中共城市管理的起点与样本
接管石家庄是中共历史上的一个重要转折。中共中央关于如何建立和巩固城市政权的一系列设想第一次在这里实施，中共石家庄市委、市政府则将自身的探索尝试及时反馈给中共中央和华北中央局。在互动过程中，中共中央不断总结石家庄城市工作的经验和教训，要求各地以“石家庄经验”为借鉴，重视城市工作。同时，又将在石家庄取得城市管理经验的干部不断外调，石家庄城市接管的做法由此得以推广和介绍到华北乃至全国，从而为中国共产党成功接管其他城市提供了有价值的借鉴和参考。
1948年10月，市长柯庆施为华北数千名南下干部做报告，详细介绍了石家庄城市工作经验和城市工作策略。1948年11月济南解放时，石家庄市委研究室主任王文克被邀请去介绍经验。北平解放前夕，叶剑英在石家庄住了三天，详细了解石家庄城市接管的情况。1949年4月15日和16日，《人民日报》连续两天报道了石家庄职工运动和增产运动的经验；17日，又以“一年来石家庄市工运告诉我们些什么？”为题，进一步总结了石家庄依靠工人阶级的经验，希望各地注意研究石家庄实际走过的具体道路。
石家庄接管经验，为日后培训城市干部提供了活生生的教材。当年中央工委派到石家庄工作的林浩然回忆说：“正因为我们取得石家庄正反面的经验，党中央对接管大城市又做出新规定。所以，我们在黄泥村办城市包围干部训练班时有了新教材，后来接管北京、南京有了捷径。”1949年2月，安徽蚌埠市人民政府致函石家庄市人民政府：“本市成立伊始，各项工作亟待展开，唯因缺乏经验，暗中摸索，影响工作匪浅。查贵市政府接政较久，经验制度谅多范例，用特函达贵市，所收有关市政工作、改革建设之各种法令、律则、制度经验等文献，检齐惠寄一份前来，俾供参考学习。”此外，作为共产党管理城市的起点，石家庄还培养和锻炼了一大批干部，随着这些干部被输送到其他城市，石家庄经验也传播到各新解放地区。
作为第一个城市政权，石家庄城市政权建设中积累的经验还是初步的，内容也并不十分完善，但是这些经验弥足珍贵，为后来中共接管其他城市提供了参考模式和干部支持，成为中华人民共和国城市建政与城市管理的起点。
（二）提供加强执政党建设经验
中共接管城市的过程，也是实现全国执政的过程。石家庄的接管恰好处于共产党由革命党向执政党角色转变的前夜，城市人民政权的创建历程，为共产党成为执政党，巩固和完善执政地位提供了有益的启示。
第一，群众利益时刻放在执政首位。
“得民心者得天下”，这是一条亘古不变的真理。1947年11月12日，石家庄的管理者走进的是一个社情复杂、经济凋敝、民心动荡的“死城”。打得下城市，能否管理好城市，能否在城市站稳脚跟，面对民众疑虑，怎样才能取信于民，打消他们怀疑观望的心理？市长柯庆施开宗明义地指出：国民党对石家庄的方针是毁灭的方针。而我们的方针是建设石家庄，因为我们是为人民服务的，民主政府关心的是人民生活有无办法，工商業能不能发展，提出了政府不是吃闲饭的政府。人民政府是这样说的，也是这样做的，在石家庄政权建设实践中践行了这一执政理念。
共产党人用独有的“民生观念”把自己和群众熔铸在一起，结成了生死与共的感情。政策制定上，放弃中共占领城市仅为军事策略需求的传统策略，实行“长期建设”的方针，采取积极措施保护工商业，“公私兼顾、劳资两利”，出现了公营企业、私营工商业、合作经济“三驾马车活石门”的现象。市政建设上，清除了市内军事壕沟，清扫了社会垃圾，修整了社会道路，还人民群众一块安居乐业的净土。社会生活上，涤荡了社会污浊，清除社会旧习，关闭了妓院，禁赌禁毒，收容社会乞丐，社会环境焕然一新。 第二，实干就是最大的担当。
接管伊始，面对陌生的城市环境，没有什么现成的经验可以用来参考和借鉴，出现失误也就在所难免。
石家庄解放前夕，中央工委认识到城市工作需要对干部进行培训，但石家庄很快被攻克，超出了中共中央的预期。大量干部实际上是在对接管城市的方针和策略认识还不够、缺乏城市工作体验的情况下，就匆忙赶往石家庄市参加接管。这也是接管初期出现套用农村工作经验，把农村中的一套生产方式和阶级斗争方法直接嫁接到城市，一度造成社会失序的重要原因。
对初进大城市的共产党人来说，城市建设问题是一个崭新课题，必须深入了解和把握城市工作规律。大兴纱厂资本性质的前后变化，就鲜明地体现出了共产党人求真务实的精神。石家庄解放后，大兴纱厂的负责人逃匿，工厂无人负责。新生的人民政权为了维持工人生活，保护工业设施，对工厂进行了接管，在人民政府的领导下，对机器保护和修缮，工厂开始复工，产品的数量和质量均有大幅度提高，在此期间纱厂属于公营性质。1949年初，大兴纺织股份有限公司董事会要求将厂房发还给资方。市人民政府通过调查，认为该厂属于私人资本，同意全部发还。大兴纱厂发还给资本家经营，实质上是将公营企业又转换成了私营企业。消息传出，很多工人想不通，坚决抵制，认为“以前生产为国家，为了支援前线，现在让资本家搞生产，就是为了他赚钱”。针对工人提出的问题，市政府召开动员大会，阐明“劳资两利”的生产道理，使大家明白應该团结资本家进行生产。大兴纱厂由公营资本变为私人资本的过程，一方面说明了共产党在执行保护、发展私营工商业政策上是坚决认真的，另一方面，也彰显了共产党人对待城市工作求真务实的工作作风。
第三，民主执政彰显执政本色。
如何在城市政权建设中体现政权的人民性、民主性，夯实执政之基，接管石家庄的中国共产党人善于团结各方力量，调动社会各阶层群众的积极性，用民主执政理念把各种分散的力量整合成一个整体，汇聚起建设新石家庄的力量之源。
人民代表会议正是这种民主执政理念的新创举。1949年7月，石家庄召开了首届人民代表会议，由选民直接选举人民代表，通过人民代表选举市政府成员，开创了城市人民政权建设的新纪元。由普通老百姓选举人民代表，行使权力，这可是中国历史上的第一次，会议做出了13项决议，大部分决议都事关群众的利益，选出了25名政府委员。新选举的市政府委员来自于旧职员、工人、农民、工商业者、学生、妇女、少数民族等各阶层代表，这是认真发动、充分发动人民群众的结果。人民代表会议的召开，把一个处于国民党反动专制统治的落后石家庄变成了民主、联合的人民民主专政性质的石家庄，使石家庄的人民政权开始步入民主化和法制化的轨道。
[责任编校：彭澜]
[关键词]石家庄；城市接管；政权建设；实践经验
[中图分类号]D231 [文献标识码]A [文章编号]1671-198X（2017）11-0069-06 [收稿日期]2017-09-06
建立人民政权是接管城市过程中至关重要的环节。对于长期以农村工作为中心的中国共产党而言，如何在城市执掌政权，是一个全新的历史课题。作为中国共产党城市管理的“试验田”，石家庄成为共产党艰苦探索城市工作的见证。接管石家庄的过程中尽管走了一些弯路，但是作为第一个城市政权，石家庄城市人民政权建设的经验来之不易，是我们理解和把握西柏坡时期中国共产党探索城市政权建设理念与实践统一的一个很好的切入点，为后来人民政权建设提供了颇有价值的“样本”经验。本文基于政权重构与秩序重建维度对这一经验加以考察，并探析蕴含其中的经验与启示。
一、稳定社会秩序，夯实治理之基
1947年11月进驻石家庄之前，中共的注意力明显偏重于战争与农村工作，但是并非与城市完全隔绝，且有专门负责研讨与经管蒋管区城市工作的城市工作部。但早期城工部的工作主要还是研讨，中共先后也占领过一些中小城市，所谓的经管也多是从军事策略出发，着重于“搬运”机器和物资的“破坏”，城市工作更多服务于“赶快抓一把物资供给战争”的目的。
1947年下半年，国共博弈到了最关键时刻，中共具备了占领大城市的可能性，经管城市的重要性愈加凸显，将城市“当作旅馆暂住”、任其“自由”发展的策略变得不合时宜。石家庄解放就成为一个重要的历史节点，夺取城市，治理、保护城市成为摆在共产党人面前的迫切任务。
石家庄解放前，应该说，中共各层级的领导人对军事上如何攻取石家庄，做了比较充分准备，但对于如何接管这座大城市，则缺少充分的精神准备与组织准备。石家庄解放一周后，刘少奇综合分析当时国内局势，得出了“石家庄不可能再被抢去了”的判断。1947年11月24日到27日，《新石门日报》也连续三天发表社论，公开宣布：“石门市永远属于我们人民了”，“我们的方针和任务就是做长期打算，医治创伤从事建设，把它建设成为一个民主和繁荣的新城市。”基于此种判断，刘少奇指示石家庄市委、市政府必须抛弃以往占领城市时采用的“搬运”政策，进而总结说“东抓一把，西抓一把，搞乱了，那就是路线错误，是根本的错误，是大错误”。12月14日，刘少奇进一步明确提出，“石家庄有长期建设的条件，搬和分的办法都妨碍长期建设，一切妨碍长期建设的方针和思想都是错误的”。在“长期建设”方针指导下，石家庄市的建政与管理实践呈现出了区别于以往的崭新特点与意义，为石家庄城市政权建设和社会秩序恢复铺平了道路。
1947年11月12日，随着石家庄的解放，接管工作随之迅速展开。接管干部主要由晋察冀中央局、边区政府征集而来，还有一部分石家庄市原中共地下工作人员中提拔的干部及工作人员。这些干部多数长期生活或工作在农村环境中，他们有丰富的对敌斗争与农村工作经验，但对接管现代城市，他们既无经验，也缺乏相关知识和理念。接管伊始，他们更乐于接近贫穷者，见到衣衫褴褛者就倍感亲切，对衣着整洁者则侧目而视，有的甚至提出了“五道庙里找主人”“大粪坑边寻亲人”“一切权力归贫农会”的口号。这些接管干部分赴各工厂、各行业、各区后，主要集中力量动员和组织工人、贫民，要求“五天把工会、贫民会、纠查队组织起来”，其中贫民会成为最高权力组织。这些机构组织起来后，便开始了清算斗争，砸烂旧秩序，实现“贫民当家”，斗争决定一切，甚至出现贫民会随意“捆人、打人、甚至处死”的现象。
发动群众参与基层政权建设的初衷无疑是好的，但是没有取得预期效果。由于缺乏深入的调查研究，急于组织工会和贫民会，国民党残余分子混入其中，乘机搞破坏，反而影响乃至妨碍了党的城市基层政权工作。此外，不同于农村，城市生活对工商业的依赖度非常高。但是，在接管工商业的时候，由于受农村平分土地政策的影响，出现了斗工商业者和平分私营企业的现象。斗争中，多数人抱着“参加斗争分财產”的思想，认为“谁有钱就斗谁”“穷人翻身，就得平分工商业”。带着农村观点去处理城市问题，很快造成原来拥有较高经济地位和社会地位的有产者惶惶不可终日，甚至产生了“从前恨自己不富，现在恨自己不穷”的想法。工商户在受到贫民会清算查抄后，如惊弓之鸟纷纷关店，另谋出路。一哄而上的群众运动虽然打碎了旧的统治秩序，但是也造成了城市社会秩序和经济秩序的严重失衡，引起了恐慌。正如市长柯庆施在石家庄市委会议上所指出，“十一分区有人把五辆自行车骑走，晋冀出现抢群众的白面，……炼焦厂之煤炭已抢光4万斤，抢煤炭之车达千辆，秩序很紊乱”。面对这种情况，石家庄市政府开始采取措施纠正实际工作中的偏差。
1.立即取消贫民会、纠察队，着手考虑建立区、街党政机构及各行业工会组织；
2.立即停止群众清算斗争；
3.召开工商业座谈会，宣传党的工商业政策，将查封的工商户启封，安定人心；
4.发布公告，除了人民政府及公安局外，禁止任何团体和个人没收财产及捕人、打人。
为了进一步从思想上纠偏，1948年4月，根据中央工委指示，石家庄市委在石家庄开展了解放后的第一次党内整风。整风运动进行了一个月，主要解决和纠正城市工作中存在的“左”倾错误，防止在今后工作中将农村斗争地主、消灭封建势力的办法，生搬硬套地应用于城市。
走了一段“贫民会”的弯路后，在中共中央的领导下，石家庄市委、市政府明确提出了依靠工人阶级，建设人民的石家庄的方针，团结其他劳动群众，采取了一系列纠正偏差的措施。经过努力，混乱的社会状态逐步消除，城市秩序开始恢复和发展，城市工作由此步入正轨。 二、改造和重塑。打造新认同
（一）重塑基层政权，构建人民政权新模式
接管城市，需要改造城市，更需要建设城市。1947年12月26日，石家庄市政府发出通知，自1948年元旦，石门市改为石家庄市，随后，一些街道也正式改名，如中正街和中正路改名为解放大街和南大街，复兴路改为群众路，以彰显城市又回到人民的怀抱。
与此同时，行政区划也得到调整。原石门市的主要职能是为战争服务，实行的是依据市内外的防御工事体系而分区设立的保甲制度。接管后，城市功能要向发展生产转变，旧的行政区划已不适应城市转型的需要，有必要进行调整。
为了便于领导与管理，首先建立起6个市辖区（后增加为8个），组建了区委和区政府，分别受市委、市政府的领导。
区人民政府居于市人民政府和街人民政府之间，具有承上启下的重要职能，主要职责是：
1.及时了解、掌握各街情况和群众思想动态，及时向市委市政府反映情况，提出问题、建议及方法。
2.在市政府的直接领导下，布置、督导、检查、总结所属街道的工作，并有计划地组织交流经验。
3.组织并领导所属干部的学习、业务研究，考查政绩、定期评定、培养提拔地方新干部。
4.区无逮捕人犯，查封没收财产之权。但在一定条件下和一定范围内，有留送校（石家庄公教人员政治学校，后改为建设学校）之权。
5.区无司法判处权力，但需要进行调解纠纷。
6.违禁法办，由区与公安局派出所执行。
7.办理离婚、订婚、结婚登记。
区委、区政府成立后，宣布废止国民党统治时期的保甲制度，保、甲名称和组织都被废止取消，保改为街，甲改为间。在各街设街党支部和街人民政府，作为石家庄市委、市政府之基层党、政组织和最终执行机关。由此，石家庄市的政权建设逐步走上了规范化和制度化的轨道。
街人民政府的成立，依据自然街状况，大概500户为一街。其主要工作任务是：“一、组织市民生产；二、安排市民就业；三、军、干、烈属的优抚救济；四、社会救济；五、调解民事纠纷；六、区域卫生；七、调整工商情况；八、协助派出所维持社会治安；九、摊贩管理及小商贩税收之评定；十、征收战勤费、公粮；十一、宣传工作。
基层政权体系的重建，打破了国民党统治时期的保甲制度，也改变了传统行政区划中区、街政府有名无实的状况，使区、街真正承担起了管理的职责。尤为重要的是，石家庄市政府通过编制间和组建街人民政府，不但确立起石家庄市基层治理体系，社会治理网络达到了以往未曾达到的街一级政权，还通过提拔大批原来处于社会最底层的小商贩、个体劳动者、工人、店员等进入管理层，夯实了执政基础，树立起“劳动人民”城市政权的新形象。
（二）破解民生难题，打造政府新形象
石家庄刚解放时，城市人口虽不足20万，社会情况却极为复杂。当时流传着这样的顺口溜，“石门三大宝，破鞋、饼子，大山药”。与之相伴的是，经济基本处于停止状态，工厂无法开工，商店无法开门，货物奇缺，物价飞涨，经济危机严重，20万人的生存成了最大的问题。市场要商品，市民要就业，饥民要吃饭，如何让这座“死城”短期内活起来，这是新政府面临的最大执政考验。当时，石家庄市民对刚进城的共产党干部也是多持怀疑、观望态度，认为共产党干部管理城市是“土包子”，根本没有能力管理城市，甚至有些人冷笑着说“怎么进来，再怎么出去”。
工作千头万绪，先从哪里下手？民以食为天，活城先活人。石家庄解放初期，大批的失业者和部分市民已经到了“家无隔夜粮”的境地，粮食成了民众最迫切、最渴望解决的问题。为此，市政府从外调运了大批粮食，给饥民发放救济粮。粮食发往炼焦厂、大兴纱厂等一切有失业工人的地方。粮食像一座桥梁，将近20万石家庄市民的心与中国共产党紧紧连接在了一起，让人民群众第一次体会到政府为什么叫人民政府。
发放救济粮食毕竟只是权宜之计，让石家庄由消费城市转变成生产城市，恢复和发展城市正常的经济生活，这才是为民的根本之举。为此，石家庄市委、市政府提出了“三驾马车活石门”的策略，大力保护扶持私营工商业，发展公营企业和合作经济，尽快让“死城”变活城。为了消除工商业户的不安情绪，市政府颁布了各种措施，如发布告示宣传政府保护发展工商业的措施，向工商业者发放贷款，允许工商业者到外地买卖商品等等。这些措施实施后，停业的工商企业开始相继开工、开业，工商业开始出现繁荣景象，人民生活随之步入正轨。
解放初期，如何把广大党员干部的农村工作方式和作风，转变为适合城市特点的工作方式和作风，成为考验各级干部思维能力和应变能力的大问题。许多进城干部来自于农村，对城市人的生活习惯不适应。刚刚解放，市内交通工具缺乏，市民出行主要靠人力车。但一些党员干部认为，坐人力车是压迫人，绝对不能坐人力车。这样，市民、商人和职工也都不敢坐，怕大家说这是压迫和剥削人的行为，全市的人力车工人由此面临失业的危险。面对这样的情况，市长柯庆施抽出时间，坐上人力车在市中心逛了一大圈，在市民和干部中都引起了不小的轰动。大家议论纷纷，“坐人力车不是压榨人、剥削人的吗？怎么市长还坐，看起来坐人力车是可以的”自此，市民重新坐上了人力车，人力车工人又有了生意，生活有了着落。事情虽小，但是影响很大。当时第二医院的医生冯雨民看到這种情况，发出了这样的感叹“初识共产党，终生永难忘”。
（三）扎根群众，构筑新认同
只有得到群众支持和社会合作的政权，才是稳定有效的政权。作为第一个城市政权，石家庄政权建构面临的最大问题，就是能否在群众中稳住脚跟，开展有效的社会治理。
抗日战争胜利后，国民党接管石家庄采用了“驭民术”，重兵镇守，明碉暗堡，特务横行，以及令人瞠目的保甲连坐制度。国民党接收大员们到达石家庄后，脑子想的不是怎样对城市恢复重建，而是中饱私囊，贪污横行，他们因此被嘲讽为“五子登科”。有了这样的前车之鉴，共产党人接收石家庄就决不能走国民党的老路。 与民和衷共济，休戚相关，风雨同舟，才能情感共鸣，共渡难关。石家庄解放初期，国民党不甘心自己的失败，不断派飞机进行轰炸，造成了人民生命财产的严重损失。为了使人民群众的损失降到最低，市政府做了大量防空、救护工作。特别让市民想不到的是，敌机来了各级干部不是先躲到安全地方，而是及时报警，组织群众隐蔽、疏散，挖掘被掩埋市民，及时送往医院，有的身负重伤，但仍继续抢救群众。与此同时，采取切实的措施，保障人民的正常生活，重点是平抑市场物价。解放初期，石家庄城市满目疮痍，到处是战壕，处处是垃圾，污水横流。为了给市民提供良好的居住环境，石家庄市政府还从有限的财力中挤出资金用于市政建设。经过市政建设，道路平整了，垃圾清除了，受战争损坏的电灯、电话、自来水等公用设施得到恢复。
人民政府和党员干部的所作所为，让群众切实感受和体会到共产党的政府，是真正与民生死与共的政府，是真正把群众放在心上的政府。他们纷纷表示了满意之情，说，“共产党有什么说什么，不像国民党被包围时还卖号外，欺骗老百姓”“八路军真能牺牲一切，压低物价为咱老百姓”。
市委、市政府领导和基层干部以身作则，用自己的言行书写着共产党人的高风亮节。据一区第五街街长杨法陶回忆，“刚到石家庄，每人每月发一元零花钱，比农村还苦，我一年花了一角钱买了双鞋垫，平时吃有霉味的公粮小米，能吃一顿窝头，杂面汤就是改善生活。几个闾长差不多天天到街政府，日子久了，看我们天天如此，张国祯间长就对我说：‘开始，我们还以为你们是做做样子，给我们看的。可是几个月过去了，你们天天这样，才知道是真的，世界上哪有这样傻的人，我看只有共产党才能做到’”。普通干部如此，身处高位者亦是如此。市委书记毛铎，处处以身作则，不搞特殊化，一次干部发放服装，一般干部发放的是土布毛边鞋，总务科同志为了照顾他，给他发放了一双千层底鞋，他坚持要和大家一样，并说“你们的好心我知道，可是你们不能支持我搞特殊”。市长柯庆施的衣服大多有很多补丁，一年四季穿布鞋，冬季穿破棉袄，袖口露出了白棉花。结婚的时候就是多买了几包瓜子和糖块儿，没有任何铺张浪费。
各级干部用自己的言行，以润物无声的方式，使得群众认识了共产党和共产党所建立的城市政权，彰显了政权的人民性。
三、经验与启示
作为中共城市管理的初始，石家庄从实际出发，走出了一条有效的接管城市、改造城市、管理城市的路子，摸索和创造了一套“石家庄自己的东西”，积累了城市工作的经验，为中国共产党全面制定正确的城市方针、政策提供了依据。
（一）中共城市管理的起点与样本
接管石家庄是中共历史上的一个重要转折。中共中央关于如何建立和巩固城市政权的一系列设想第一次在这里实施，中共石家庄市委、市政府则将自身的探索尝试及时反馈给中共中央和华北中央局。在互动过程中，中共中央不断总结石家庄城市工作的经验和教训，要求各地以“石家庄经验”为借鉴，重视城市工作。同时，又将在石家庄取得城市管理经验的干部不断外调，石家庄城市接管的做法由此得以推广和介绍到华北乃至全国，从而为中国共产党成功接管其他城市提供了有价值的借鉴和参考。
1948年10月，市长柯庆施为华北数千名南下干部做报告，详细介绍了石家庄城市工作经验和城市工作策略。1948年11月济南解放时，石家庄市委研究室主任王文克被邀请去介绍经验。北平解放前夕，叶剑英在石家庄住了三天，详细了解石家庄城市接管的情况。1949年4月15日和16日，《人民日报》连续两天报道了石家庄职工运动和增产运动的经验；17日，又以“一年来石家庄市工运告诉我们些什么？”为题，进一步总结了石家庄依靠工人阶级的经验，希望各地注意研究石家庄实际走过的具体道路。
石家庄接管经验，为日后培训城市干部提供了活生生的教材。当年中央工委派到石家庄工作的林浩然回忆说：“正因为我们取得石家庄正反面的经验，党中央对接管大城市又做出新规定。所以，我们在黄泥村办城市包围干部训练班时有了新教材，后来接管北京、南京有了捷径。”1949年2月，安徽蚌埠市人民政府致函石家庄市人民政府：“本市成立伊始，各项工作亟待展开，唯因缺乏经验，暗中摸索，影响工作匪浅。查贵市政府接政较久，经验制度谅多范例，用特函达贵市，所收有关市政工作、改革建设之各种法令、律则、制度经验等文献，检齐惠寄一份前来，俾供参考学习。”此外，作为共产党管理城市的起点，石家庄还培养和锻炼了一大批干部，随着这些干部被输送到其他城市，石家庄经验也传播到各新解放地区。
作为第一个城市政权，石家庄城市政权建设中积累的经验还是初步的，内容也并不十分完善，但是这些经验弥足珍贵，为后来中共接管其他城市提供了参考模式和干部支持，成为中华人民共和国城市建政与城市管理的起点。
（二）提供加强执政党建设经验
中共接管城市的过程，也是实现全国执政的过程。石家庄的接管恰好处于共产党由革命党向执政党角色转变的前夜，城市人民政权的创建历程，为共产党成为执政党，巩固和完善执政地位提供了有益的启示。
第一，群众利益时刻放在执政首位。
“得民心者得天下”，这是一条亘古不变的真理。1947年11月12日，石家庄的管理者走进的是一个社情复杂、经济凋敝、民心动荡的“死城”。打得下城市，能否管理好城市，能否在城市站稳脚跟，面对民众疑虑，怎样才能取信于民，打消他们怀疑观望的心理？市长柯庆施开宗明义地指出：国民党对石家庄的方针是毁灭的方针。而我们的方针是建设石家庄，因为我们是为人民服务的，民主政府关心的是人民生活有无办法，工商業能不能发展，提出了政府不是吃闲饭的政府。人民政府是这样说的，也是这样做的，在石家庄政权建设实践中践行了这一执政理念。
共产党人用独有的“民生观念”把自己和群众熔铸在一起，结成了生死与共的感情。政策制定上，放弃中共占领城市仅为军事策略需求的传统策略，实行“长期建设”的方针，采取积极措施保护工商业，“公私兼顾、劳资两利”，出现了公营企业、私营工商业、合作经济“三驾马车活石门”的现象。市政建设上，清除了市内军事壕沟，清扫了社会垃圾，修整了社会道路，还人民群众一块安居乐业的净土。社会生活上，涤荡了社会污浊，清除社会旧习，关闭了妓院，禁赌禁毒，收容社会乞丐，社会环境焕然一新。 第二，实干就是最大的担当。
接管伊始，面对陌生的城市环境，没有什么现成的经验可以用来参考和借鉴，出现失误也就在所难免。
石家庄解放前夕，中央工委认识到城市工作需要对干部进行培训，但石家庄很快被攻克，超出了中共中央的预期。大量干部实际上是在对接管城市的方针和策略认识还不够、缺乏城市工作体验的情况下，就匆忙赶往石家庄市参加接管。这也是接管初期出现套用农村工作经验，把农村中的一套生产方式和阶级斗争方法直接嫁接到城市，一度造成社会失序的重要原因。
对初进大城市的共产党人来说，城市建设问题是一个崭新课题，必须深入了解和把握城市工作规律。大兴纱厂资本性质的前后变化，就鲜明地体现出了共产党人求真务实的精神。石家庄解放后，大兴纱厂的负责人逃匿，工厂无人负责。新生的人民政权为了维持工人生活，保护工业设施，对工厂进行了接管，在人民政府的领导下，对机器保护和修缮，工厂开始复工，产品的数量和质量均有大幅度提高，在此期间纱厂属于公营性质。1949年初，大兴纺织股份有限公司董事会要求将厂房发还给资方。市人民政府通过调查，认为该厂属于私人资本，同意全部发还。大兴纱厂发还给资本家经营，实质上是将公营企业又转换成了私营企业。消息传出，很多工人想不通，坚决抵制，认为“以前生产为国家，为了支援前线，现在让资本家搞生产，就是为了他赚钱”。针对工人提出的问题，市政府召开动员大会，阐明“劳资两利”的生产道理，使大家明白應该团结资本家进行生产。大兴纱厂由公营资本变为私人资本的过程，一方面说明了共产党在执行保护、发展私营工商业政策上是坚决认真的，另一方面，也彰显了共产党人对待城市工作求真务实的工作作风。
第三，民主执政彰显执政本色。
如何在城市政权建设中体现政权的人民性、民主性，夯实执政之基，接管石家庄的中国共产党人善于团结各方力量，调动社会各阶层群众的积极性，用民主执政理念把各种分散的力量整合成一个整体，汇聚起建设新石家庄的力量之源。
人民代表会议正是这种民主执政理念的新创举。1949年7月，石家庄召开了首届人民代表会议，由选民直接选举人民代表，通过人民代表选举市政府成员，开创了城市人民政权建设的新纪元。由普通老百姓选举人民代表，行使权力，这可是中国历史上的第一次，会议做出了13项决议，大部分决议都事关群众的利益，选出了25名政府委员。新选举的市政府委员来自于旧职员、工人、农民、工商业者、学生、妇女、少数民族等各阶层代表，这是认真发动、充分发动人民群众的结果。人民代表会议的召开，把一个处于国民党反动专制统治的落后石家庄变成了民主、联合的人民民主专政性质的石家庄，使石家庄的人民政权开始步入民主化和法制化的轨道。
[责任编校：彭澜]