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摘 要：结构决定功能，则行政能力与行政体系结构密切相关。官僚制理论模型是近现代政府组成结构的基本出发点，效率是其永恒的价值追求。本文从官僚制理论出发，分析其在我国政府行政能力建设中的适用性。
关键词：官僚制 行政能力 适用性
政府行政能力是政府政治目的表达的重要载体，在政府治理研究中，政府能力研究占有十分重要的地位。近代以来组建的政府，多大基于官僚制理论，属于管理型政府，因此其公共行政职能也就属于管理行政。随着社会的发展，政府治理面临更多、更复杂和新的问题，对于政府行政能力的要求将会越来越高。基于官僚制理论的政府行政能力能否应对社会发展的需要是一个值得探讨的问题，同时也十分有必要性。
一、政府行政能力现状
政府行政能力是政府公共行政职能发挥的集中体现，具体表现在公共政策执行力等方面。近年来，政府行政能力建设一直是我国政治体制改革的重中之重，而且政府行政能力建设的价值追求始终以提高效率为主，这些足以说明我国政府行政能力存在能力不足的问题。行政能力不足是导致行政效率低下的最直接原因，各种公共问题无法得到及时有效的解决，将引起社会问题的交叉发展，甚至激化社会矛盾。行政效率低下是政府行政能力不足的普遍结果，而行政能力不足的表现是多样的。表现主要集中在以下几个方面：第一，政府行政机构运行效率低下，公职人员人数过多，机构运行常常琐事缠身，严重影响效率；第二，政府执行公共政策不够彻底，“上有政策，下有对策”等现象十分普遍，严重影响到公共政策的执行效力；第三，政府行政缺乏灵活性，不能准确识别公共问题的本质，常常对上级指示死搬硬套，不能灵活应用。政府行政能力不足是多种原因综合作用的结果。第一，我国现代公共行政研究起步较晚，经验严重不足，而且封建官僚思想根深蒂固，行政思想转变不彻底，现代公共行政观念尚未完全确立；第二，我国公务员制度建立时间不长，专业化思维还没有形成，公务员的选拔、任用、獎惩等制度还不完善，公务人员的能力有待遇进一步提高；第三，公共行政机构设置不科学、不合理，机构和岗位的职责、职权范围划分不清楚，难以优化机构内部的资源配置，影响到行政能力的发挥。
二、官僚制理论综述
现代官僚制理论的产生与伍德罗·威尔逊和马克思·韦伯的贡献是分不开的。威尔逊被认为是公共行政研究的鼻祖，而韦伯的地位在于奠定了官僚制理论的研究。威尔逊1887年发表的《行政研究》一文通常被看作是公共行政研究的起点。他认为“行政学研究的目标在于研究，政府能够恰当的胜任什么工作以及政府怎样才能以尽可能高的效率及资源方面用尽可能少的成本完成这些工作。”从本质上讲，威尔逊其实提出了应当建立一个什么样的政府的问题，或者是政府应当以什么样的形式组建和如何通过这种形式发挥它的职能。对于这些问题，古德诺通过提出著名的政治与行政二分法作出了回答。他认为，政治与有指导和影响作用的政策相关，而行政则与政策的执行相关。根据这种二分法理论，政府应当是一种专业化的和形式纯粹的行政机构，它的职能应当是纯粹的，仅仅是执行由政治所确定的政策，而且这种政策执行活动的价值目标应当是单一的，那就是追求效率。众所周知，效率是官僚制的基本原则，因此，威尔逊和古德诺为官僚制应用于公共行政创造了前提条件。20世纪20年代韦伯提出的“官僚制理论模型”，对20世纪的公共行政理论研究产生了非常大的影响。一个根据官僚制理论模型建立起来的政府，其行政组织结构应当体现以下几个原则：第一，划分官员管辖权原则。即在政府的行政体系中，应当划分好每个官员的职责和职权范围，只能在范围内发布合理的行政命令，并且为命令的后果承担责任；第二，权力机构层级指挥原则。即在政府的行政体系中，应当设立一个权力等级明确的结构体制，上级机构有权监督管理下级机构，并且为监督管理结果负责；第三，行政管理建立在文书基础上。即在政府的行政体系中，各项活动都必须制定行动说明书，并且按照文书规定进行；第四，官员的选拨和任用应当基于专业能力分析。即在政府的行政体系中，应当体现专业分工原则，官员因专业化而充分发挥自己的工作能力；第五，政府行政体系中的官员，只要能胜任工作，就应当保证终身雇佣，可以得到应有的薪酬和养老保障，使官员的收入具有社会安全性并可以得到社会的尊重。
三、政府行政能力分析
从现代官僚制理论的角度看待政府行政能力问题，就是从组织结构角度分析行政能力，探究官僚制理论在提高行政能力中的适用性。近代以来出现的政府基本上都属于管理型政府，其行政也大都属于管理行政。我国政府及其行政也不例外，都是基于官僚制理论建立形成。因此，基于官僚制理论分析政府行政能力具有十分重要的意义。现代公共行政的一切成就都或多或少与官僚制相关，有积极的也有消极的，因此，对于官僚制理论在提高行政能力的适用性问题上存在不同的意见。其意见主要分为三种：第一种，认为对于官僚制应当给予充分的肯定，没有官僚制理论也就没有工业社会所创造的伟大成就。但是，随着社会的发展，情况愈加复杂，行政环境发生了根本的变化，官僚制理论的适应性越来越低。因此，官僚制理论应当在社会变革中得以扬弃发展，应当实现对官僚制的超越；第二种，认为与工业社会想匹配的官僚制并没有过时，依然适用于工业化进程中的中国，其优势明显高于其劣势，我国政府行政体系和官员需要官僚制理性的历练。因此，我国应当严格按照现代官僚制的原则进行转型，实现官僚制管理的法制化和规范化；第三种，认为我国在社会转型过程中，由于政府管理的失衡导致了部分政府机构和政府官员公共精神的丧失、滥权谋私、损害公共利益。而官僚制的效率价值追求会加剧政府机构和政府官员的私立性和公共精神的丧失。因此，应当抛弃官僚制理论，实现价值回归。官僚制的产生其实就是为了适应行政组织的效率追求，其也是最能满足行政活动效率追求的选择。可以说效率是官僚制永恒的文化特征，在一定阶段内对提高政府的行政能力可以起到积极的作用。而在当下我国政府的行政实践中，行政效率问题依然是需要解决的首要问题，而解决问题的关键便在于政府行政能力的提高。对比现代官僚制理论，可以发现行政能力不足的主要原因有两点：一方面是，根据官僚制设置的行政体制部分走形或者只是看起来像，实际并没有体现官僚制的要领，总之不是一个科学的官僚制行政体系；另一方面是，政府行政体系中夹杂着太多的官僚风气，甚至是被官僚风气笼罩着。官僚制理论产生于工业化进程中，也就适用于工业化背景下的组织结构。因此，从大背景看，官僚制理论在我国并没有过时，还有不可估量的积极作用可以发挥。但是，由于国情的特殊性和社会发展的复杂性，对于官僚制理论必须做透彻的研究，掌握其精髓，与政府行政实践相联系，设计出一套科学、合理的行政体系，规范行政体系内机构和人员的职责、职权范围界定，提高公职人员的专业素养，优化体系内资源配置，真正建立无官僚风气的官僚制行政体系，促进政府行政能力的提升。
参考文献：
[1]张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001：32-36.
[2]张康之.韦伯对官僚制的理论确认[J].教学与研究，2001（6）：27-32.
[3]竺乾威.现代官僚制的重构：中国干部制度的回顾与展望[J].江苏行政学院学报，2011（6）：97-103.
关键词：官僚制 行政能力 适用性
政府行政能力是政府政治目的表达的重要载体，在政府治理研究中，政府能力研究占有十分重要的地位。近代以来组建的政府，多大基于官僚制理论，属于管理型政府，因此其公共行政职能也就属于管理行政。随着社会的发展，政府治理面临更多、更复杂和新的问题，对于政府行政能力的要求将会越来越高。基于官僚制理论的政府行政能力能否应对社会发展的需要是一个值得探讨的问题，同时也十分有必要性。
一、政府行政能力现状
政府行政能力是政府公共行政职能发挥的集中体现，具体表现在公共政策执行力等方面。近年来，政府行政能力建设一直是我国政治体制改革的重中之重，而且政府行政能力建设的价值追求始终以提高效率为主，这些足以说明我国政府行政能力存在能力不足的问题。行政能力不足是导致行政效率低下的最直接原因，各种公共问题无法得到及时有效的解决，将引起社会问题的交叉发展，甚至激化社会矛盾。行政效率低下是政府行政能力不足的普遍结果，而行政能力不足的表现是多样的。表现主要集中在以下几个方面：第一，政府行政机构运行效率低下，公职人员人数过多，机构运行常常琐事缠身，严重影响效率；第二，政府执行公共政策不够彻底，“上有政策，下有对策”等现象十分普遍，严重影响到公共政策的执行效力；第三，政府行政缺乏灵活性，不能准确识别公共问题的本质，常常对上级指示死搬硬套，不能灵活应用。政府行政能力不足是多种原因综合作用的结果。第一，我国现代公共行政研究起步较晚，经验严重不足，而且封建官僚思想根深蒂固，行政思想转变不彻底，现代公共行政观念尚未完全确立；第二，我国公务员制度建立时间不长，专业化思维还没有形成，公务员的选拔、任用、獎惩等制度还不完善，公务人员的能力有待遇进一步提高；第三，公共行政机构设置不科学、不合理，机构和岗位的职责、职权范围划分不清楚，难以优化机构内部的资源配置，影响到行政能力的发挥。
二、官僚制理论综述
现代官僚制理论的产生与伍德罗·威尔逊和马克思·韦伯的贡献是分不开的。威尔逊被认为是公共行政研究的鼻祖，而韦伯的地位在于奠定了官僚制理论的研究。威尔逊1887年发表的《行政研究》一文通常被看作是公共行政研究的起点。他认为“行政学研究的目标在于研究，政府能够恰当的胜任什么工作以及政府怎样才能以尽可能高的效率及资源方面用尽可能少的成本完成这些工作。”从本质上讲，威尔逊其实提出了应当建立一个什么样的政府的问题，或者是政府应当以什么样的形式组建和如何通过这种形式发挥它的职能。对于这些问题，古德诺通过提出著名的政治与行政二分法作出了回答。他认为，政治与有指导和影响作用的政策相关，而行政则与政策的执行相关。根据这种二分法理论，政府应当是一种专业化的和形式纯粹的行政机构，它的职能应当是纯粹的，仅仅是执行由政治所确定的政策，而且这种政策执行活动的价值目标应当是单一的，那就是追求效率。众所周知，效率是官僚制的基本原则，因此，威尔逊和古德诺为官僚制应用于公共行政创造了前提条件。20世纪20年代韦伯提出的“官僚制理论模型”，对20世纪的公共行政理论研究产生了非常大的影响。一个根据官僚制理论模型建立起来的政府，其行政组织结构应当体现以下几个原则：第一，划分官员管辖权原则。即在政府的行政体系中，应当划分好每个官员的职责和职权范围，只能在范围内发布合理的行政命令，并且为命令的后果承担责任；第二，权力机构层级指挥原则。即在政府的行政体系中，应当设立一个权力等级明确的结构体制，上级机构有权监督管理下级机构，并且为监督管理结果负责；第三，行政管理建立在文书基础上。即在政府的行政体系中，各项活动都必须制定行动说明书，并且按照文书规定进行；第四，官员的选拨和任用应当基于专业能力分析。即在政府的行政体系中，应当体现专业分工原则，官员因专业化而充分发挥自己的工作能力；第五，政府行政体系中的官员，只要能胜任工作，就应当保证终身雇佣，可以得到应有的薪酬和养老保障，使官员的收入具有社会安全性并可以得到社会的尊重。
三、政府行政能力分析
从现代官僚制理论的角度看待政府行政能力问题，就是从组织结构角度分析行政能力，探究官僚制理论在提高行政能力中的适用性。近代以来出现的政府基本上都属于管理型政府，其行政也大都属于管理行政。我国政府及其行政也不例外，都是基于官僚制理论建立形成。因此，基于官僚制理论分析政府行政能力具有十分重要的意义。现代公共行政的一切成就都或多或少与官僚制相关，有积极的也有消极的，因此，对于官僚制理论在提高行政能力的适用性问题上存在不同的意见。其意见主要分为三种：第一种，认为对于官僚制应当给予充分的肯定，没有官僚制理论也就没有工业社会所创造的伟大成就。但是，随着社会的发展，情况愈加复杂，行政环境发生了根本的变化，官僚制理论的适应性越来越低。因此，官僚制理论应当在社会变革中得以扬弃发展，应当实现对官僚制的超越；第二种，认为与工业社会想匹配的官僚制并没有过时，依然适用于工业化进程中的中国，其优势明显高于其劣势，我国政府行政体系和官员需要官僚制理性的历练。因此，我国应当严格按照现代官僚制的原则进行转型，实现官僚制管理的法制化和规范化；第三种，认为我国在社会转型过程中，由于政府管理的失衡导致了部分政府机构和政府官员公共精神的丧失、滥权谋私、损害公共利益。而官僚制的效率价值追求会加剧政府机构和政府官员的私立性和公共精神的丧失。因此，应当抛弃官僚制理论，实现价值回归。官僚制的产生其实就是为了适应行政组织的效率追求，其也是最能满足行政活动效率追求的选择。可以说效率是官僚制永恒的文化特征，在一定阶段内对提高政府的行政能力可以起到积极的作用。而在当下我国政府的行政实践中，行政效率问题依然是需要解决的首要问题，而解决问题的关键便在于政府行政能力的提高。对比现代官僚制理论，可以发现行政能力不足的主要原因有两点：一方面是，根据官僚制设置的行政体制部分走形或者只是看起来像，实际并没有体现官僚制的要领，总之不是一个科学的官僚制行政体系；另一方面是，政府行政体系中夹杂着太多的官僚风气，甚至是被官僚风气笼罩着。官僚制理论产生于工业化进程中，也就适用于工业化背景下的组织结构。因此，从大背景看，官僚制理论在我国并没有过时，还有不可估量的积极作用可以发挥。但是，由于国情的特殊性和社会发展的复杂性，对于官僚制理论必须做透彻的研究，掌握其精髓，与政府行政实践相联系，设计出一套科学、合理的行政体系，规范行政体系内机构和人员的职责、职权范围界定，提高公职人员的专业素养，优化体系内资源配置，真正建立无官僚风气的官僚制行政体系，促进政府行政能力的提升。
参考文献：
[1]张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001：32-36.
[2]张康之.韦伯对官僚制的理论确认[J].教学与研究，2001（6）：27-32.
[3]竺乾威.现代官僚制的重构：中国干部制度的回顾与展望[J].江苏行政学院学报，2011（6）：97-103.