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面对日益严重的水资源短缺问题,如何解决水资源尤其是农业灌溉水资源短缺已引起了国际社会的广泛关注。传统上解决水资源短缺问题的方式是借助于工程和技术手段,但事实上水资源管理不善也是导致水资源短缺的重要原因之一。因此,世界上许多国家都在试图改变现行的水管理政策,以期通过水资源管理体制改革及其相关制度安排来解决水资源短缺问题。
从世界范围内来看，在过去的50年间,水管理政策一直在三种主要模式之间转换,即政府集中管理、依靠发展水市场来管理和社区成员集体管理。在早期的农业灌溉管理系统中,由政府部门集中管理是唯一的正式制度安排。但是,鉴于灌溉水资源特殊的公共池塘资源属性,原有的政府管理体制难以对成千上万的用水者所面临的各种事宜做出及时合理的反应,政府管理的无效率成为导致灌溉系统运行不理想、水资源短缺等问题的主要因素。而基于私有化的市场管理则会带来显失公平问题,私有化过程中富人的获益要大于穷人的获益。另外,就公共池塘资源本身而言,在建立私有产权过程中要确定其边界非常困难甚至是不可能的,而且这类资源往往是一个整体,通过化整为零来建立私有产权无助于资源的可持续利用。
鉴于政府管理和市场管理无法有效解决水资源的可持续利用问题,社区管理正逐渐受到政府和学界的广泛认可。从理论层面上看，社区自然资源管理强调资源使用者在资源管理中的积极参与;从政策层面上看，世界各国都纷纷出台了以“参与式管理”为主要内容的改革,政策变化集中表现为灌溉管理权利从国家机构转移给社区成员集体管理,即“灌溉管理转移”。越来越多的国家政府从灌溉管理中不同程度地退出,取而代之的是诸如用水者协会等民间群众组织来替代完成灌溉职责。
借鉴国外经验,从上世纪90年代中期开始,我国在灌溉水资源管理中开展参与式灌溉管理改革,试图通过这种农民自主管理的方式来提高水资源使用效率。但是,改革实践表明,和世界其它国家情况类似,以农民用水者协会为主要组织形式的社区管理也并非“包治百病”的“灵丹妙药”,其管理成败的关键在于能否解决集体行动困境,消除个人理性致使集体非理性而导致的“公用地悲剧”,从而实现理性个人进行互惠的交换与合作,以此促进“公用地繁荣”。
因此,本文在实地调查研究的基础上,以我国中部湖北漳河灌区40个村庄灌溉社区为研究对象,从集体行动机制的视角,对我国农村社区灌溉水资源管理相关重要问题进行了系统而深入的探讨。其中,重点讨论的问题包括以下三个方面：第一,影响我国农村社区灌溉水资源管理中集体行动绩效的因素有哪些;第二,集体行动水平下降对农民用水户将产生怎样的影响;第三,农民用水者协会在灌溉管理集体行动中将扮演怎样的角色。在研究过程中,本文主要采用以计量模型分析和案例研究为主的实证研究方法,研究结论主要包括以下几点：
第一,农村社区灌溉水资源管理中的集体行动是一种复杂的现象,它受到多种因素的影响。其中,来自自然环境方面的影响因素包括:灌溉水资源的可获得性和灌溉水源的统一性;来自社会、经济环境方面的影响因素则包括:社区组织规模、社区成员异质性、社区社会资本以及政府作用等等因素。具体来说,计量模型分析结果表明,村庄在灌溉水系中的位置对集体行动绩效有着重要影响,越是位于水系下游的村庄越不易达成灌溉中的集体行动;如果某个村庄社区有着较为一致的灌溉水源的话,则集体行动容易达成;社区组织规模和成员异质性对集体行动有负面影响;一个有着合作传统的村庄更容易在灌溉中达成集体行动;而政府作用对集体行动绩效的影响则有待进一步讨论。
第二,农村社区灌溉水资源管理中集体行动水平下降给农民用水户家庭带来多方面影响。其中,表层影响主要表现在灌溉成本和灌溉意愿两方面。和集体统一灌溉相比,私人灌溉虽然节省了交易成本,但却增加了农户的资金成本、劳动成本和时间成本,而且将会对村庄社区内的生态环境构成威胁。对此,农户的灌溉意愿虽然呈现出私人化的倾向,但是在灌溉行为和灌溉意愿方面却表现出不一致。相对于表层影响来说,集体行动水平下降对农民用水户的深层影响更令人关注。计量模型分析结果表明,对于那些只能依靠集体灌溉的贫、弱农户来说,其农业生产(主要指水稻亩产)已经和灌溉条件好的农户出现了较大差距。但是,从收入上看(主要指非农收入和总收入),由于集体行动水平下降所引起的收入效应却并不明显,需要进一步加以探讨。
第三,农民用水者协会的组织运行机制在一定程度上符合自主组织与自主治理理论的具体设计原则。但是,案例研究结果表明,农民用水者协会的作用有限,并不能完全达到政策所设计的目标。具体来说,尽管农民用水者协会在减轻政府财政负担、减少灌溉交易成本等方面确实起到了一定的作用,但是,却不能有效动员农户参与灌溉管理。而且,从运行发展方面看，目前我国农民用水者协会面临着“硬件”和“软件”两大方面的不足:从“硬件”角度看，协会范围内的水利工程基础薄弱,协会运行管理缺乏必要的物质基础;从“软件”角度看，农民用水者协会在制度建设、资金支持、人员保障等等方面均存在很大缺陷,给正常的运行管理造成极大障碍。