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金融业是国民经济的核心,金融体系的稳健是宏观经济健康运行的关键。随着金融自由化趋势的加快,维护金融稳定已成为一项越来越重要的任务。金融体系的稳定已日益被看作是应与货币稳定一起实现的政策目标。而增强存款人的信心则是维护金融稳定的关键性支柱。存款保险制度、监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人制度被称为保障金融稳定的“三驾马车”。世界各国的实践表明,仅靠审慎监管和最后贷款人制度还不足以有效防范和化解银行危机。为此,各国纷纷建立存款保险制度,进一步健全金融安全网。存款保险制度具有事前防范和事后处置的双重职能,是防范和化解银行危机的有效机制,在危机银行的处置和保护存款人利益方面具有不可替代的重要作用。自19世纪30年代美国率先建立了现代意义上的存款保险制度以来,迄今世界范围内已有90多个国家先后建立了本国的存款保险制度。
几年来,随着我国金融体制改革的日益深化,优胜劣汰的市场机制在金融领域中逐渐形成并开始发挥作用。20世纪90年代中期以来,银行危机事件不断涌现,仅1997年到1998年间就有42家存款机构被央行关闭。中银信托投资公司、海南34家城市信用社、海南发展银行、中国投资银行等倒闭事件引起了全国上下的普遍关注。对于事前金融风险的防范和事后存款人利益的保护以及金融体系的稳定已经成为人们关注的焦点。
当金融机构出现信用危机风险需要处理时,当前的办法大体有四种:一是由财政间接出资进行补偿:二是央行动用再贷款手段进行救助；三是由央行或银监会直接接管；四是实际上向其他金融机构转嫁风险。由财政间接出资进行补偿会造成很大的财政压力:央行动用再贷款手段进行救助,其附加效应是增加了基础货币的投放,这与稳定币值的货币政策目标是相矛盾的；如果中国人民银行或银监会对发生信用危机或濒临破产的金融机构采取直接接管方式投入资金救助或给存款人补偿,则实质上金融机构的金融风险最终还是由国家承担,这既不符合金融企业责任自负、风险自担的经营原则又不利于中国人民银行有效地行使货币政策职能；转嫁风险的办法更不能彻底地、一劳永逸地解决问题。健全金融安全网,建立防范和化解银行危机的长效机制是我国金融改革的必然选择。
我国最早于1993年提出存款保险的概念。1993年12月,《国务院关于金融体制改革的决定》指出,要建立存款保险基金,保障社会公众利益。1997年初,全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后,人民银行一直在进行存款保险的制度研究。2005年9月中国人民银行在大连举行的“存款保险国际论坛”上,中国人民银行明确提出,要借鉴国际经验,加快建立适合中国国情的存款保险制度。这标志着备受关注的存款保险问题已经从理论研究、模式比较转向了制度设计阶段。在2006年发布的“十一五”规划纲要第三十三章第四节中,已经明确提出要“规范金融机构市场退出机制,建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度”。2006年2月底在天津召开的2006年金融稳定工作会议上,中国人民银行行长助理刘士余指出:“尽快建立存款保险制度、完善维护金融稳定的长效机制已被列为2006年金融稳定工作任务之一”。2007年,按照全国金融工作会议的有关精神,加快建立存款保险制度已被纳入议事日程。这充分表明我国政府已经下定决心要从全额承保的隐性存款保险制度中走出来,尽快建立适合中国国情的存款保险制度。
然而,到目前为止,我国尚未建立处置银行危机的专门机构。存款保险制度作为金融安全网三大支柱之一的缺失,对我国潜在的银行危机来说,无疑是一种巨大的风险敞口。关于我国建立存款保险制度的必要性已经达成共识,然而存款保险制度在我国却迟迟未能出台。因此,对我国建立存款保险制度的可行性研究是一个具有理论意义和现实意义的课题。
本文在对存款保险制度及商业银行风险进行分析的基础上,从我国尚未建立存款保险制度的原因分析入手,通过借鉴国际存款保险制度成功运行的经验,对我国建立存款保险制度的条件进行分析,论证了我国建立存款保险制度的可行性,并提出了构建我国存款保险制度的思路。
第一章是存款保险制度概述。阐述了存款保险制度的含义及特征,并对存款保险制度的正负效应进行分析。存款保险制度,是指一个国家的金融监管部门为维护存款者(特别是小额存款人)利益和金融企业的稳健经营与安全,在金融体制中设置负责存款保险的机构,规定符合条件的存款式金融机构(主要是商业银行)必须或自愿按吸收存款的一定比率向保险机构缴纳保险金进行投保。存款保险机构对其吸收的合格存款给予保险。在金融机构出现信用危机时,由存款保险机构向金融机构提供财务救援,或由存款保险机构直接向存款者支付部分或全部存款,以维护正常的金融秩序的一种制度。它既为存款人提供灾难事件的要求权,同时又采取措施尽量避免这类事件的发生,具有事前管理和事后处理的双重职能。他不同于一般的商业保险,具有垄断性、标的同质性、预防性、公共产品等特征。存款保险制度具有保护存款人利益、防范和化解银行危机及维护金融体系的安全与稳定等正效应,同时它本身也存在着道德风险和逆向选择的缺陷。
第二章分析了我国建立存款保险制度的必要性。根据巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》,商业银行的风险可归纳为:信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、经营风险、法律风险和市场风险等。造成商业银行风险的最根本原因是银行的内在脆弱性。我国银行业的脆弱性问题很突出。我国银行业长期以来注重粗放型的金融增长,忽略了经营稳健型和效率的提高,导致不良资产高居不下,资本金严重不足,盈利能力低下,有的金融机构已经出现支付危机和经营失败等。在我国,一旦银行出现无力兑付存款,政府总是直接为危机中的金融机构“救火”,实行的是隐性的存款保障制度。这种隐含的担保形式虽然在较长时间内保持了我国银行业的稳定,但是它强化了金融机构的“道德风险”,造成了巨额的不良贷款,导致了政府沉重的财政负担。我国银行业的风险现状和政府隐含担保存在的问题,要求我国必须建立和完善金融安全网。另外,随着我国金融改革的进一步深入,将会涌现出大量的中小银行、民营银行,同时外资银行也会大量涌入。在这种形势下,建立存款保险制度对于稳定金融体系、保证储户利益乃至于加强银行监管、促进金融改革都有着十分重要的意义。我国迫切需要建立存款保险制度,然而迄今为止,我们并未建立起该制度。本章对我国尚未建立存款保险制度的原因也进行了分析。
第三章是国际经验的借鉴。本章通过回顾国际上典型国家-美国、印度存款保险制度建立和发展的历程,从中总结出了对我国建立存款保险制度的一些启示。然后进一步总结了存款保险制度在全球的发展趋势,并分析了其绩效。存款保险制度最早出现在美国,印度是继美国后最早建立的两个国家之一(另一个是挪威),存款保险制度在两国都取得了较大的成功。目前并没有出现一个统一的存款保险制度模式,但是从整体上看已经产生了某些规律性的趋势。就运作绩效来看,在制度环境不佳的国家里,存款保险制度显著地增加了银行危机发生的概率,并阻碍金融深化水平的提高。在良好的制度环境中,存款保险有利于金融稳定、金融深化和金融发展。可见,一国的制度环境对存款保险制度的建立至关重要。
第四章讨论了我国建立存款保险制度的条件与路径。国际货币基金组织对各国建立存款保险制度的前提条件进行了总结性的提醒,指出必须建立一个合适的会计、贷款评估及审计报告体系,实施谨慎监管,正确披露信息以使金融机构客户行使市场惩戒、保护自身来利益、减少金融机构失利成本。在存款保险制度实施前,金融体系运行状态必须良好,存款保险制度实施后,市场惩戒仍需辅佐跟上。同时必须有一个强有力的法律环境。我国目前并不完全具备以上条件,但是我们已经有丰富的国际经验可以借鉴,金融改革的深化未存款保险制度的建立提供了微观基础。各类银行改制取得良好成效,国有商业银行除了农业银行外已经完成股份制改造,成功上市。农村信用社改革试点全面铺开,其他商业银行也在深化产权制度改革和加强内部管理。风险控制和自我约束机制正在逐步完善,将形成以国有商业银行为主体,其他银行类金融机构并存,功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。这些银行类金融机构的股权趋于多元化,在金融市场上是相互独立的竞争主体,优胜劣汰的规律已经显现,银行不倒闭的神话已被打破,社会公众的金融风险意识已经明显增强。目前,银行不良资产的政策性、大规模、集中处置工作已经接近尾声,资产管理公司自身也在面临转型的问题。我国已经于2006年8月27日出台了《中华人民共和国破产法》,并将自2007年6月1日开始执行。金融机构的市场退出机制正在不断的建立和完善之中。在当前良好的经济环境和各项改革措施整体推进的情况下,我们要抓住这个大好时机,加快建立存款保险制度的步伐。魏加宁(2007)指出,我国建立存款保险制度的条件已经基本具备,时机已经成熟,应当抓紧推进这项工作,否则推出的越晚越被动。