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公用事业是政府通过网络或其他关键设施（基础设施）向公众提供的公共物品，它除具有一般商品的使用价值性、可选择性、成本收益性等，还具有公共、公益性、微利性、地域性、自然垄断性、市场化程度低、价格机制不灵活等特点。 公用事业市场化是指公用事业产品或服务由政府所属机构直接生产供给，转向在政府规划和管制下，利用市场机制由市场上各种所有制主体生产和供给的过程。公用事业市场化起源于20世纪80年代的西方发达资本主义国家，其产生的背景:一是由于政府干预经济和社会生活的程度、范围不断增加，导致政府规模空前膨胀，政府财政收支矛盾加剧，财政赤字扩大。二是由于政府垄断公共物品和服务的生产和提供，造成服务的低效和资源的浪费，不仅影响人们的生活水准，也打击了私营部门的积极性。三是经济的全球化要求公共行政必须提高自己在资源配置和使用上的效率，才能提高国家的综合实力和竞争力。四是市场技术的进步为市场化创造了条件。 西方公用事业市场化除了具有深刻的现实背景外，也有比较成熟的理论作指导。这些理论主要有:(1)公共选择理论，通过对政府失败的剖析使人们对政府的职能和市场的作用有了新的认识，那就是公共服务由政府包揽得越多，政府职能就越膨胀，越容易导致寻租泛滥，政府失败。因此，作为公共服务重要组成部分的公用事业，在产品与服务的供给，应当引入市场机制，充分利用市场和社会的力量，这样不仅可以提高资源配置的效率而且可以减轻政府负担，缩小政府规模，抑制腐败的产生。(2)新公共管理理论，主张将私营部门的管理理念和技术运用于公共领域。在公用事业市场化过程中，政府有必要将私营部门的绩效评价、目标管理、成本审核等引入公共管理，以克服自身的官僚习性，提高工作效率，增强政府能力。(3)治理理论，强调将公共事务的管理权限，从传统的"政府"垄断中解放出来，形成一种政府、社会组织、企业和个人共同参与、共同治理的局面。在公用事业产品和服务的提供上，政府不再是唯一的责任主体，私人机构和社会组织同样有能力做好生产与服务工作。政府与私营机构之间可以在市场原则与公共利益的基础上，通过协商、谈判寻找到一条符合双方利益的合作之路。(4)交易成本理论说明在竞争存在的条件下，将私人产权引入公共服务领域有助于交易成本的降低，而且不同的制度或契约安排其交易成本是不同的。公用事业在市场化过程中采取的合同承包、私有化、公私合作等多种形式便是基于交易成本理论，根据共用事业产品的不同特性而作出的制度安排。(5)委托人/代理人理论，把社会生活和政治生活理解为一系列委托人与代理人发生交易的合同或协议关系。公用事业市场化正是吸取了这一观点，在具体实现方式上广泛采取了合同制。 在传统的计划经济体制下，中国的公用事业几乎全部是由政府垄断经营的。这种行政垄断的结果是妨碍了市场竞争，扭曲了价格机制，降低了社会资源的配置效率，导致了服务的低效和资源的浪费，影响人们的生活水平，同时也为政府官员提供了更多的设租机会，导致腐败的蔓延。行政垄断下的公用事业体制还存在着以下弊端:(1)亏损经营，财政补贴沉重;(2)企业缺乏自主权和积极性;(3)生产效率低，服务质量差;(4)公用事业建设投资主要依靠政府，主体单一。改革开放后，随着经济与社会的发展，中国城市规模日益扩大，城市化所产生的对公用事业服务的巨大需求与城市市政公用设施建设资金投入严重不足的矛盾，使得中国的公用事业改革极为迫切。 自2001年起，中国开始向外资和民资全面开放公用事业领域，全国各大城市在公用事业市场化改革中，充分借鉴了西方的管理模式和经验。从目前各地的实践看，主要有以下两种模式:合同承包制（也称为契约外包制）和公私合伙制（Public-Private Partnership，英文简称PPP）。(1)合同承包制的主要内容是政府将原先垄断的某些公用事业服务的供给权，以签订合同的形式承包给私营企业，后者必须在合同规定的框架内行使权力和履行义务。通常，承包商是以竞争性投标方式取得政府提供的公用事业服务的经营权，并以合同的形式与政府建立契约关系。(2)公私合伙制(PPP)是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公用事业产品或服务的一种方式，其核心是公共机构为了完成公用事业设施建设及相关服务提供而与私营机构之间达成伙伴关系，通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保这些项目的顺利完成，同时共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。 由于中国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，市场发育程度不成熟，加之中国公用事业市场化起步较晚，在改革过程中不可避免地存在着诸多问题，比如:尚未真正形成风险共担，利益共享的市场机制;在市场准入、定价、普遍服务补偿等方面政府监管不规范;政府职能转换不彻底:政府服务理念淡薄等。为解决以上问题，促进公用事业市场化改革，政府应着力加强以下几方面建设，一是加强法制建设，保证公开、平等、竞争、择优的市场经济秩序的确立和运行，为公用事业市场化创造良好的制度环境;二是完善监管机制，包括:(1)确立公平、合理、透明、科学的程序，吸引包括消费者、投资（运营）商和来自民间的社会中介组织参与和监督公用事业服务项目的决策和招投标;(2)加强对公用事业产品价格中"成本"因素的审计，建立由政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制;(3)建立对公用事业企业的绩效评价制度，并奖优罚劣;(4)引入社会中介机构参与监管。三是建立补偿机制，实现普遍服务;四是在政府职能从"划桨"向"掌舵和服务"转变的同时，政府的管理理念要从"官本位"向"民本位"转变。