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发展中国家的经济滞后与发达国家对于他国劳动力的需求导致了发展中国家的居民向发达国家流动的移民潮流。为了规范移民管理,移出国出台了国民出境措施,移入国制定了移民管理条例,但仅仅基于本国利益之上的移民管理条例一方面吸引了来自他国的“特殊”移民,为本国经济发展注入了活力;另一方面也为本国移民管理等相关工作带来了负面影响和不少挑战,尤其是非法移民的高犯罪率影响了移入国的社会安定,他们作为没有税源的社会福利享有者,加重了移入国政府的财政负担。
美国是一个移民国家,自1776年建国至今,世界各地移民源源不断涌入美国。随着外籍移民不断涌入,美国移民管理机构开始建立,也制定了相关的移民制度,这些移民制度为其吸引了大量满足其需求的他国劳动力,但由于这些制度中的一些条款的不合理(单方选择性)以及在执行过程中的偏重打击、围堵,缺乏建设性,因而也导致了如偷渡、使用伪造证件等途径入境或者合法进入非法滞留等令其头疼的非法移民问题。因此,分析、探讨美国移民制度及其非法移民问题对于拓展国际合作的新领域具有重要的理论意义和现实意义。
美国移民制度涵盖内容广泛,既包括有关移民的各种法案,也泛指管理移民的各种机构,既有联邦政府层面的宏观调控,也有各州层面的具体执行。纵观美国移民制度发展史,我们可以将其分为三个阶段:
第一阶段:自由移民阶段,时间跨度是从美国建国伊始至1882年《排华法案》的颁布。在此期间,美国实行自由放任的移民政策,广泛吸收来自世界各地的移民。
第二阶段:以种族为基础的移民限额阶段,时间跨度是从19世纪末到1945年。在此期间,美国实行以民族为基础的移民限额政策,吸收北欧、西欧移民,排斥亚裔、东、南欧裔移民。
第三阶段:以国籍为基础的移民限额阶段,时间跨度是从1945年至今。在此期间,美国以国籍为基础,给予世界各国一定移民限额,广泛吸收来自世界各地的高科技、高素质的综合创新型人才。
19世纪末美国社会出现了“非法移民”一词,1924年美国境内出现了最初的非法移民,1964年非法移民开始直线上升,1976年非法移民大量涌入,1986年美国境内非法移民创历史新高,并开始引起政府关注。1976年后美国境内出现了三次非法移民高潮。第一次是1976年至90年代前;第二次是1990年至911前;最后一次是911之后。
非法移民从事了当地美国人不愿从事的行业,给美国社会做出了贡献,但由于其素质参差和条件不齐,因而也造成了诸如疾病、犯罪、社会动荡等社会问题。因此,治理非法移民成为美国政府工作的重要内容。美国政府针对不同时期的非法移民采取了相应措施。于1986年颁布了美国移民史上第一部针对非法移民的法律《移民改革与控制法》;于1996年制定了20世纪最严厉的移民法《1996年非法移民改革及移民责任法》;于911之后对移民管理机构进行重大调整。美国出台了各种措施从国内层面治理非法移民问题,但效果不佳,非法移民浪潮仍此起彼伏。
原因之一是美国境内移民政策只注重当下,忽略长远。也就是说,美国移民政策染有浓厚的“有用即真理”的“实用主义”色彩,这种实用主义致使美国非法移民治理措施难以发挥有效作用。原因之二是美国移民决策的政治体制,该体制致使移民政策从政策提出到政策制定再到政策执行都具有浓重的短视性,工具性,以至经常被作为政治炒作对象、危机转嫁手段,即美国根本无法客观分析非法移民根源,也就无法找出非法移民问题解决的根本方法。
总之,非法移民问题是各种因素综合作用的结果,而世界经济发展的不平衡是其产生的根本原因,因此,非法移民问题已经超越了单一国家层面,成为一个影响国际社会的人口流动问题。非法移民问题的解决不但涉及到移出国,也牵涉到移入国,不仅要求移入国从国内层面制定有效的治理政策,还要求移出国从国际层面审视国民外流现象,有鉴于此,从多边主义和国际合作的视角出发,才有可能找出治理美国非法移民的良策。由于美国境内墨西哥籍非法移民居多数,因而,通过对美墨非法移民国际合作的个案分析,进一步论证了转变移民政策理念,加强国际互利合作,重建移民制度将是解决非法移民问题的重要对策。