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行政学是一门实践学科,应行政实践的需要而产生,随行政实践的发展而发展。中国行政学最早产生于民国时期,在大规模现代政府初建的历史条件下,应国内行政实践的需要,受西方政治学、行政学、市政学、科学管理等传播移植的影响,行政学于上个世纪30年代开始在中国产生、发展,到上个世纪中叶已经取得了相当多的成绩。 在行政学书籍方面,以江康黎的《行政学原理》、林叠的《行政学大纲》为开始,民国时期的行政研究者在行政学原理、地方行政、人事行政、行政组织等方面撰写了大量探索性的著作,陆续涌现出张金鉴的《行政学之理论与实际》、《行政管理概论》、《行政学提要》、《人事行政学》、《各国人事行政制度概要》,薛伯康的《人事行政大纲》、《中美人事行政比较》,李楚狂的《行政管理之理论与实际》,罗志渊的《行政管理》,张天福的《普通行政实务》,甘乃光的《中国行政新论》,萧文哲的《行政效率研究》等一大批著述。同时,民国学人还及时翻译了同时期外国行政学的重要著作,如怀特的《行政学导论》、《美国行政动向论》、蜡山政道的《行政学总论》、《行政组织论》等书籍,不断学习和借鉴国外行政学发展成果。 在研究团体方面,行政院行政效率研究会、中国行政学会、行政评论社、中国县政学会、中国行政问题研究会、地方行政研究所、中国人事行政学会相继成立,并编辑出版了《行政效率》、《行政研究》、《行政评论》、《中国行政》、《地方行政》、《人事行政》等专门刊物,依次接力,凝聚了许多行政研究者,发表了大量行政研究文章,在传播行政效率观念、交流行政研究所得、促进行政研究本土化、研究解决本国行政问题等方面发挥了积极作用,产生了广泛影响。在这一过程中,也涌现出甘乃光、张锐、薛伯康、李公朴、富伯平、孙慕迦、孙澄方、谢廷式、谢贯一、张汇文、吕学海、韩朴文等一大批专业的行政研究者。 在大学教学与研究方面,中央大学、中央政治学校、北京大学、清华大学、交通大学、中正大学以及苏皖联立技艺专科学校等均开设了行政学方面的课程,有的还设置行政学专业,传播行政知识,培养行政人才。并且,在大学从事行政学教学与研究的教师及研究者,以参与政府组织的调查研究和独立开展研究等形式,积极地进行行政实践专门问题的研究,丰富和深化了行政学的发展。 除了成果较多这一特点之外,民国时期的行政学还有另外一个显著特点即密切的联系行政实践。民国时期的行政学极为紧密地与本国的行政实际结合在一起,在行政组织的科学设置、行政制度的建立完善、行政体制的合理顺畅、人事行政的建立健全、行政效率的讲求提高等方面做了大量研究,并对当时的各种行政改革措施,如文书档案改革运动、合署办公、裁局改科、行政督查专员制、行政三联制、分层负责制、幕僚长制、县政建设试验、新县制等进行了不少的研究分析,极大地丰富了行政学研究的内容,使民国时期的行政学自觉走上了本土化道路。而这一特点的实现与大量的实际行政工作者积极参与行政研究、讨论行政问题、发表研究文章有关,他们发挥从事行政实践的优势,切合实际、细致入微、专门深入地研究某一行政问题,在学术探索和实践改进方面发挥了积极作用。 虽然由于名字翻译和学科发展处于初始阶段等原因,民国时期的行政学对于有关“行政”、“行政学”概念的理解尚有含混和不一致的现象,但是,通过对民国时期行政学的研究,可以使我们认识到行政学是应建设大规模的、有效率的现代政府而产生的,与实践密切相关,具有鲜明的实践特色。同时,行政学以政府行政为研究对象,尤其是作为一门学科或课程的行政学,以研究政府自身为重点,主要通过研究改进政府自身的管理和运行进而改善政府对各种行政事务的处理。因此,行政学的学科目的在于从职能、规模、组织、体制、人员、程序等方面改进政府自身的管理和运行,使之变得更加符合实际的需要,更加取得突出的效率,从而更好的实现各种行政目的。也正是这些原因,行政学必须解决本土化问题,必须与本国行政实际密切联系。本土化最基本的要求就是研究本国行政问题而不是其他,要准确认识本国行政的现象,寻找本国行政的特点,把握本国行政实践的需要和问题,并提出建设和改革之道。在这一过程中,非常重要的是,行政实践者要参与行政研究,行政研究者也要广泛积极地参与行政实践,这是重要的途径,也是为行政改革和可能出现的行政理论做出贡献的必由之路。 同时,对民国时期行政学的研究也提示我们,行政本身带有天然的弊端,尤其是大国行政,更容易形成和放大这种弊端,因而更加坚定建设一个职能优化、规模适当、效率突出的政府的信念,这也是行政学研究推动行政实践所要达到的最终目的。