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随着城市化的推进，原本属农村集体所有的建设用地如何进入市场，成了各级政府部门不得不应对的问题。在我国，原农村集体建设用地进入市场的路径，大致有两种:(1)统征模式。随着城市规划区的扩张，地方政府将规划区内的农村集体所有的土地统一征为国有，也就是说城市规划区内的土地所有权只允许存在国家所有一种形式。统征给处在城市近、远郊区的农村集体组织及其成员形成了不确定性的预期，农村集体组织及其成员对于政府的“统征”行为往往会采取相应的对策，尽可能规避政府管制，获取土地增值收益，以各种形式对抗政府“统征”行为，增加政府推行统征政策的难度。(2)流转模式。流转模式是指农村集体建设用地不通过国家征用，直接进入土地市场进行交易的方式。流转模式与“家庭联产承包制”一样，首先是一种农村集体组织及其成员在利益驱动下产生的自发行为，这种模式是对现行农村集体建设用地制度框架的一种突破。流转模式的出现是一种诱致性的制度变迁，有其合理性，反映了国家相关法律、法规、政策的滞后。这种模式的完善、步入正轨，合法性的确立，需要对现行相关制度，尤其是农村集体土地产权制度进行调整。由于采用流转模式解决农村集体建设用地入市的途径，能够有效保护农民权益，搞活农村经济，实现城乡协调发展，中央政府已经在各地试行农村集体建设用地制度改革。 深圳市宝安区自1990年代初以来，得益于特区内产业结构调整和香港地区工业向内地转移，吸引了大批“三来一补”企业入驻，十年间经济发展迅速（如图表1所示）。这一过程是建立在自发的集体建设用地流转的基础之上的，由村集体提供的相对低廉的土地和大量来自内地的廉价劳动力结合在一起，处在特区外围的宝安具有天然的成本优势。宝安区农村集体建设用地自发流转的方式主要有:①集体组织“出让”、出租土地给“三来一补”企业，这在工业化启动初期比较普遍;②集体组织“违法建生产性建筑”出租给“三来一补”企业，在集体组织通过初期的土地“出让”、出租积累了一定的资金之后;③村民“违法建私房”出租给外来打工者，满足他们的基本住房需求。这种土地利用模式因为缺少应有的规划、引导和管理，存在着村镇建设低水平无序扩张、土地利用效率低下、土地利用结构不合理、建筑品质不高、生态环境恶化等问题，影响了正常的城市化进程和产业结构调整。深圳市宝安区较为突出的“违法建筑”问题产生于工业化启动之初，经过十几年的自然演化，已经积重难返:截止到2003年3月1日，宝安区违法建筑总量为11.24万宗，其中违法私房、生产经营性违法建筑总量分别为8.97万、2.27万宗，按每宗私房占地150平米、生产经营性建筑占地1000平米计算，总占地面积已经超过35平方公里，这还仅仅是“违法用地”而已。 2003年10月，深圳市委、市政府发出“关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见”，推进宝安区城市化进程需要解决一个基本问题就是农村集体土地问题。宝安区集体土地总面积为317.65平方公里（约占宝安区总面积的45％），其中建设用地124.4平方公里，实际可利用建设用地约58平方公里①。宝安区未来的城市发展必然要使用集体建设用地，农村集体建设用地进入市场的路进大致有两种:统征模式和流转模式。 统征模式的推动力主要来自于地方政府，深圳市政府处在一个经济济分权与行政任命制的组合的过渡形态的制度环境下，政府官僚的利益目标也具有双重性，在权衡利弊（计算收益——成本）之后，政府官僚往往会选择突破采用“统征”模式，以期在任期内“加快宝安龙岗两区城市化进程”，树立政绩（建设国际化城市目标）、满足其控制权收益目标（控制现有集体土地获取增值收益）。统征模式并不是一种为公众所接收的模式，遭到了农村集体组织及其成员的普遍性抵抗，统征模式的弊端有:①有违法治精神的，侵犯了农村集体和农民的土地权益;②政府权力干预范围过度扩张，为寻租行为造就了天然的温床;③不利于土地市场的自然、健康、有序的发展。 对于政府而言，选择流转模式，首先需要赋予集体组织及其成员完整的土地产权，其次作为社会“公共利益”的代表为流转提供配套制度与管理，以弥补“市场失灵”。现有农村集体建设用地产权制度的缺陷是造成宝安区集体土地利用中的种种问题的根源，采用流转模式必须重构农村集体建设用地产权制度，使集体土地享有与国有土地同等的法律地位和交易条件。农村集体建设用地流转最基本、最重要的一个前提条件就是不能违反规划，规划的法律地位与产权的法律地位同样很重要。规划法律地位的确立应当建立在其科学性、前瞻性、为公众所接收的基础之上，就深圳市宝安区这一发达城市的外围地区而言，规划的编制应当采取自上而下与自下而上相结合的方式。农村集体组织及其成员在规划制定中应当占有重要的角色，包括资金投入、话语权和建议权等。通过公共投资的引导和用途管制相结合，规范农村集体建设用地的利用和流转。除了规划之外，政府还应当提供一系列配套的政策、制度和管理，如计划管理、地价指导、产权登记等等。 对于农村集体建设用地的管理，是选择统征模式，还是选择流转模式，将直接关系到原土地所有者、使用者和地方政府之间的经济利益的调整，更是关系到社会公共利益的实现。问题出现以后在进行解决不如在出现之前就将其化解，深圳市宝安区集体建设用地自发流转过程中出现的问题对其他发达地区城市周边地区处理农村集体建设用地进入市场而言是一种教训，其解决方式则具有一定的借鉴意义。