论文部分内容阅读
近年来，在中国，自然灾害、传染病、事故灾难、经济危机、社会危机和国家安全危机不断发生，对正常状态下的国家和社会体制造成了一定冲击，全方面地影响人们的生活。这些危机应该引起学界的高度关注和研究，然而，法学界迄今为止在这方面的研究仍然很薄弱。西方法学界的非常法律研究历史悠久、成果丰富，但基本上限于西方的经验。目前，还缺少一种关于中国非常法律的全面研究。本论文采取法律社会学、规范研究、比较研究、危机管理学、案例研究的方法，对中国的非常法律制度进行了较为完整的研究，具有较强的现实意义和理论意义。 第一章研究了中国非常法律制度的历史源流及其发展历程，认为中国非常法律制度的发展，经历了从依附到独立的过程。在2003年SARS危机之前，中国的非常法律是相互分散的、依附于各个部门的。2003年之后，以《突发公共卫生事件应急条例》为标志，中国的非常法律开始了独立自主的发展，并且以法律法规和应急预案两种方式表现出来。中国的非常法律大体上被分为自然灾害、突发公共卫生事件、事故灾难和社会安全四个种类。作为一种特殊的规范形态，应急预案是中国非常法律的主体。《突发事件应对法》是中国危机治理的基本法和“兜底法”。军队积极参与各类危机的治理，是中国的一大特（色，还）需要法律予以规范。中国的非常法律建构了一个完整的体制和运行体制。这个成文体制由领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组所组成。除此之外，还存在一种不成文的机构——议事协调机构。这类机构以指挥部、领导小组或委员会的形式出现。此外，还有一些部际联席会议也承担着应急管理的职能。中国危机治理体制本质上是在既有的各级部门的职能基础上增加了“应急管理”的职能，在其机构里增设了“应急管理办公室”。为了使中国既有的常规体制适应危机的挑战、有效治理危机，“应急管理办公室”必须以“协调”作为其基本职责。政府应急办与各种议事协调机构、部际联席会议共同造就了中国危机治理体制功能运转的“灵魂”——协调。中国危机治理的具体机制大致由预警和响应、非常治理措施、应急保障、终结与善后、非常法律责任与监督所构成。这些具体的机制，使得中国的危机治理摆脱了传统的“事后治理”等缺陷，转型为一种“综合治理”。 第二章研究了在自然危机面前，中国自然灾害法律治理制度经历的转型及其最新面貌，认为这些转型体现在八个方面:一是规范体系从以法律法规为主转向以应急预案为主，各种应急预案完善了中国灾害治理的规范体系;二是治理主体从分散的专业部门转向政府的综合治理，这种综合治理以设立议事协调机构和部际联席会议的方式实现;三是建立了专门的应急力量;四是建立了自然灾害非常状态的认定和终结体制;五是实现了灾害治理措施的规范化，本文认为这一规范化治理，既可以为灾害治理提供指导、提高治理效率，又可以保障人权、并且为非常权力的运行提供合法化根据;中国自然灾害治理措施的规范化，主要是通过先设定“非常区域”和“非常时期”、再指明各自的非常治理措施而实现的;六是实现了应急保障的从无到有;七是公众的参与方式从政府动员转向了主动积极参与;八是在自然非常状态下，行政紧急措施受到免责，同时政府责任、刑事责任均加重，民事法律关系、诉讼法律关系均发生变迁。特别需要强调的是，本章认为，自然灾害的治理，预警机制显得尤其重要。因为人类无法改变多数自然灾害，“躲避”的方式往往是最好的应对方式。这些转型，共同构筑了中国自然灾害治理的法律体制。 第三章研究了中国公共卫生危机的法律治理。本章认为:常规的公共卫生事件，一般由专业性的医疗卫生机构承担，病人的人身自由不受影响，自己承担由于生病而产生的主要后果。但是，突发重大流行传染病、群体性原因不明疾病、群体性中毒，以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件一旦出现，就会迅速改变常态下的公共卫生体制:首先，需要灵敏的预警机制和准确的信息传播机制辨识危机;其次，这类突发事件的应对，不再仅仅是卫生行政机构、医疗机构和疾病预防控制机构等专业机构的分内之事，而是扩大为全社会几乎所有人、所有组织都必须应对的事，所有人、所有机构组织都受其影响;再次，突发公共卫生事件的出现，需要采取人身隔离、捕灭传染动植物源头、强制征用、建设良好的公共卫生设施等等医疗措施之外的其他“非常应对措施”。中国自建国以来，组建了专业的应急力量和覆盖全国的专业医疗机构，实行“以预防为主”的原则，建立疫情报告预警制度，采取了有效的非常治理措施，在公共卫生的治理上取得了举世瞩目的成就。但是，改革以后，政府的公共卫生责任大幅度下滑，对公共卫生的投入严重不足，又采取了“以药养医”、“重医轻预”等政策，结果导致中国的专业应急能力严重下降，预警机制失灵，各个专业医疗机构之间相互封闭，在SARS袭来时造成了惨重的损失。在SARS的冲击下，中国的公共卫生体制发生了第二次转型:大量的非常法律法规和规范性文件迅速地制定出来，以指导治理工作;治理从封闭割据走向协调统一，预警在全国范围内普遍建立，信息也从封锁变得透明及时，专业的应急力量在短时间内迅速重建，并得到了有力的应急保障，同时采取了以隔离为主的非常治理措施。这些转型，最终使得中国克服了SARS危机。在这一危机之后，中国制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》，修改了《传染病防治法》，建设了一个全面而完整的突发公共卫生事件规范体系，并根据这些规范建立了常规性的危机治理体制。 第四章对事故灾难的常规治理和重特大事故灾难的法律治理进行了研究，认为当重特大事故灾难发生后，常规治理体制开始了从专业到综合的转型。中国事故灾难的常规治理体制是高度分工的专业化治理，具体的治理方式由事先预防、自救、及时报告、组织抢救、消除危险、恢复原状、调查、责任追究和抚恤赔偿等环节构成。当重特大灾难事故发生后，影响范围会大为扩大，影响后果会更为严重，在这种状态，常规治理开始转型。要实现这种转型，就必须首先建立事故灾难非常状态的认定和启动机制，中国的相关预案都对此做了明确规范。治理主体也从原先的专业部门，转化为由该专业部门牵头的议事协调机构，为实现综合治理提供体制保障。重特大事故的综合治理方式有三类，第一类是事故的影响范围限于受害者及其亲属，但由于后果极其严重，完全依靠常规的财产赔偿等方式，无法彻底化解问题，因此就出现了做受害者亲属的“思想工作”、维护社会稳定的不成文做法，同时补偿方式也灵活多样。第二类综合治理的影响范围扩大到潜在的社会公众，因此就需要其他主体的配合，提前开展大范围的预防措施，尽可能地减少事故损失。第三类综合涉及到广大公众的全体行为，综合程度最为深刻。2005年中国哈尔滨治理松花江水污染事故，是目前这类事件唯一的一例。在治理过程中，哈市政府全面应对，顺利度过了这场危机。重特大事故会造成法律监管的更加严密，以及责任的加重。中国建立了关于特大事故的问责制，已经问责了多位省部级高官。 第五章研究了群体性事件治理的新规范与新思维。近年来，中国群体性事件大量发生，具有非政治性、全面性、地方性、自发性与有组织性并存、激烈冲突与温和理性并存的特点。中国传统的群体性事件治理将其定性为“敌我矛盾”，以“阶级斗争”的简单方式予以处理;专门的治理主体是公安等政法部门。但是，这种传统的治理不仅无法彻底化解矛盾，而且还会制造新的、更为激烈的群体性事件，非常不利于社会稳定。在大量群体性事件的冲击下，中国群体性事件的治理出现了以“新规范”和“新思维”体现出来的转型，群体性事件的治理逐渐“有法可依”。有明文规范的转型是:群体性事件的定性，从敌我矛盾转为人民内部矛盾;治理主体从政法部门转为党政综合领导;相关负责人必须第一时间赶赴现场指挥处理;群体性事件的各种治理方式有了明文规范;相关领导的问责制明确建立;预警机制也实现从无到有;传统议事协调机构转型、新型部际联席会议制度创立;党政领导干部接访的规范化、制度化。以上新规范均属于“新思维”，此外，还有一些“新思维”没有明确的规范形式，但已经成为不成文惯例，例如对参与群众的定性，等等。 第六章研究了中国经济安全危机的法律治理，认为可以分为微观应急措施和宏观经济改革两大类别。微观应急措施主要有三个:平抑市场物价、遏制市场异常波动;接管金融机构、维持货币流通及其信用;救济失业者。宏观经济改革也主要有三个:扩大投资，创造社会总需求，拉动经济增长;国有化，统一调控经济的运行;建立、提高覆盖全社会的保障体系。中国采取这些措施，较为成功地平息了局部范围的经济金融危机。目前，中国已经形成了一套经济危机治理的法律规范体系，治理平抑物价、遏制市场异常波动的法律规范和应急预案尤为完备;在接管金融机构的规范体系方面，证券业的治理规范还需要进一步完善。在失业救济方面，中国应该及时扩大救济范围，将救济面扩大到整个失业阶层，特别是农民工阶层。中国以投资带动经济增长的宏观治理措施运行成效显著，但其带来的一些国有化问题在法律上引起了争议，中国需要在市场竞争方面平等对待、一视同仁，切实维护创业者的合法权益。在社会保障方面，中国已经表现了良好的改革趋势，这一趋势应该继续加大，制定《失业保险法》、《养老保险法》、《社会保险法》等法律，将覆盖全民的社会保障纳入国家的整体制度之中，构建一个稳固的社会安全网。 第七章研究了中国国家安全危机的法律治理。中国传统的动员是全能政体下的临时性动员:当战争发生（朝鲜战争）或将要发生（中苏战争）时再进行动员。改革以后中国的国家—社会关系发生了巨大变迁，战争动员的难度加大，为此，中国的动员开始了“法治化”的转型。中国的动员法律制度规定了分梯度的逐渐衔接机制:首先是建立常规化的预备计划、预备人员、预备企业、预备军品、预备科研、预备卫生救护，然后建立“民用资源的征用和补偿”、“国防勤务”和“特别措施”制度。这种动员是一种典型的“平战动员”。平战动员本质上是一种综合性的动员制度。一旦发生战争，预备计划、人员、企业、军品等等可以立即转化为战争所用，同时“民用资源”和广大公民作为“候补”。在治理“疆独”和“藏独”分裂问题上，中国的治理方式从早期的以强制为主，转向灵活而多元的综合治理方式:大力发展新疆、西藏少数民族地区的经济，提高当地民众的生活水平，积极公开信息、主动掌握话语权、引导舆论，大力进行国际合作、引用国际力量帮助治理恐怖主义，针对分裂运动的最新形式灵活应对。在台湾问题上，中国也转向了以和平统一为主的治理方针。总之，中国的国家安全的维护，已经从早期的以强制为主，转向综合治理。 第八章对上述各章进行了总体回顾，认为迄今为止中国法律制度的“非常转型”，表现为六个方面:从依附性的专业治理到独立的综合治理，危机治理体制从偶发到常态，非常治理措施逐渐被规范化、法治化，问责制明确建立，信息从保密到逐渐开放，动员实现了从行政动员到依法动员和公众主动参与。在法律社会学的视野下，中国的非常法律制度呈现出四大面貌:非常法律规范以应急预案为主体，不成文体制与成文体制并存，危机体制具有分散性、依附性和临时性，军队和武警从专业的武装力量发展为综合性的应急力量。中国的非常法律制度还存在一些缺陷，针对这些缺陷，应该加强危机治理体制的独立性和常规性，充分调动社会和公民的积极性。本章接着对中国与美国、日本、英国、法国、加拿大等国家的应急法律进行了比较研究，认为中国与这些国家的非常法律，其主要目标均是消除危机，在治理体制上，各个国家都在综合协调统一，在治理方式上都采用了综合治理，不同点在于监督制约机制的不同。本章认为，“非常法学”与常态下的法律存在很多相同点，其最大的不同在于常规性与非常性，由此导致非常法学与常态法学在规范形态、价值追求、法律效力、规范内容、法律关系、法律责任等方面的区别。这些不同，产生一种独特的非常法学理论。