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近年来,个人征信成为一个非常热门的话题,是经济学、社会学和法学都在探讨的重要课题。金融是现代经济的核心,而征信是现代金融体系中的重要部分,征信体系是一个国家金融体系中不可缺少的一员。在征信体系中,个人征信处于基础地位,它涉及到社会中的每一个成员。个人征信体系的建设对维护社会经济正常运行有重要的作用。
对于公民和企业的合法权益给予保障,是法律体系运行应当达到的效果。隐私权作为公民和企业的基本权益,应该予以保护。由于征信业不可避免地触及个人隐私及企业的商业秘密,如贝隆和斯坦顿所指出的,所有信用信息分享机制必然会使部分隐私曝光①,因此各个国家对隐私的保护程度对征信业有着重要的影响。
本文侧重于个人而非企业数据。多数实行隐私保护的国家,其重点都是保护个人而非企业的隐私权,对于分享个人数据的限制大于分享企业数据的限制,当然情况也不尽相同,部分法律同时适用于消费者和企业,如银行保密法。
早在20多年以前,国际组织已认识到了对个人信息数据提供适当保护的重要性。1980年经济合作和发展组织(OECD)颁布了“个人数据隐私和跨境流动保护指导原则”。1981年,欧盟理事会颁布了“个人数据保护协定”。当今国际比较,个人信息收集和隐私权保护可分为美国为代表的立法模式和以德国为代表的立法模式。美国模式看重交易自由,认为牺牲一些隐私是融入并享受信息经济应付出的代价,采取分散立法模式。对个人信息的保护,美国宪法、联邦法规、判例法各有各的保护方式、各有各的侧重点。欧陆模式则看重人格尊严,认为在充分保护隐私权的基础上才能收集和使用个人信息,采取统一立法模式。而且,欧盟的数据保护法令只是设定了隐私保护的最低基本标准,并不阻止单个的欧盟国家对征信机构的活动实行更严格的限制条款。总体而言,欧洲国家对消费者个人的隐私保护最严格,美国对个人的隐私保护程度则相对较弱。
我国的征信业起步较晚,1999年,上海建立了我国第一个“个人征信信息系统”,并成为第一家将“征信报告”(Credit Report)作为产品推向社会的城市。随着对个人征信体系作用的认识,国家开始重视信用建设,中国人民银行于2003年成立了征信管理局,其全国统一的个人信用信息基础数据库已于2006年1月正式运行。截至2007年年底,个人信用信息基础数据库已经收录了近6亿自然人的信息并为他们建立了信用档案,其中1亿人有与银行进行信贷交易的记录。面对着如此数量庞大的个人信息储备量,我国却没有形成一套完整的法律法规体系、没有明确的监督管理机构和完善的市场结构来保护个人隐私。我国现有的一些法律涉及了有关隐私保护的内容,比如《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《担保法》、《证券法》、《商业银行法》、《公司法》、《档案法》、《统计法》等法律中有一些关于信息保护、披露、保密和安全的规定,但有关隐私保护的规定比较分散,不够明确和具体。这使得在开放必要的个人信用信息和数据方面,界定政府信息数据的开放与保护国家秘密的关系,个人信用信息的开放与保护个人隐私的关系等方面无法可依,个人信用信息的收集和应用,征信机构如何将收集的信用信息进行客观、公正、合理的使用都没有明确的法律依据。虽然赋予了人民银行管理征信业的职责,但却缺少相应的法律依据,这对于一个具体执行监管职责的机构来讲,好比无根之叶。个人征信具有保障社会经济繁荣与稳定的作用,对于建设诚信、有序、和谐的社会具有重大意义。在我国,有关个人隐私保护的监管缺失使个人征信活动处于一种尴尬的局面,这一状况亟待改变。
对于个人征信体系中隐私保护的监管,本文从四个方面进行探讨:
第一部分是关于信息对称与隐私保护的分析。信息对称具有自身的功能和作用,是个人征信活动所要达到的目的,而个人隐私保护又是维护个人权益不可缺少的部分,二者是对立的两个方面,由此引出对隐私保护监管的需求。
第二部分研究了美国对隐私保护的监管。美国在个人征信方面已经发展的非常成熟,有一套法律法规和监管体系,做到了既保护个人的隐私,又促进了个人征信业的发展。文章通过对美国经验的分析,得出对中国个人征信体系中隐私保护监管的启示。
第三部分分析了我国个人隐私保护监管的现状与问题。文章从我国的市场结构现状、法律制度、监管机构三个方面论述了我国的监管现状及存在的问题,在此基础上进行了进一步的思考。
第四部分提出了对我国个人征信中隐私保护监管的设想。在个人征信体系发育不完备已经成为我国开发个人信用经济的“瓶颈”的今天,如何建立我国的隐私保护法律法规、如何使监管机构发挥应有的作用,具有十分重要的现实意义。文章分析了个人征信体系的作用、法律的建立、监管机构的功能与作用,并提出了具体设想即通过政府的监管,平衡信息对称与隐私保护之间的关系,维护征信双方的利益,保障个人征信体系的正常运行。
本文的创新在于,力求实现信息对称与个人隐私保护二者的平衡。即在实现信息对称的同时实现对被征信方的隐私保护,在实现被征信方个人隐私保护的同时,实现授信方能够收集的充分的个人信息。这种平衡取决于一国的经济、文化背景,在不同的发展阶段,这种平衡的平衡点是存在差别的。以我国目前的征信发展水平来看，在取得二者平衡的同时,应更侧重信息对称,以促进我国征信业的发展和完善。在我国的征信体系建立完善之后,这一平衡点可以发生相应的移动,转向更侧重个人隐私保护。这种平衡的实现需要政府的监管,需要完善相关法律法规,需要指定一个具体的负责机构或部门并赋予其这种权利。