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政府审计伴随着中国改革开放的历史进程已走过了20多个年头。1983年9月，国家审计署正式成立，中断30多年的政府审计制度恢复。1949-1982年中国没有政府审计部门，政府审计的部分职能由财政部门承担。自1978年实行改革开放政策之后，从上至下的严密行政命令式控制松懈下来，政府主导的经济领域不正之风蔓延，违法乱纪行为相当普遍。政府审计制度在整顿经济秩序、加强经济监督的背景下重建。 短短不到三十年的发展，“审计风暴”让国家审计署名声大震。为什么当代中国会掀起“审计风暴”，这一过程的背后，中国政府审计发生了怎样的变革？带着这一疑问，本文从时间上，以当代为研究范围，将时间起点定格为1949年中华人民共和国成立，重点锁定在1983年国家审计署建立后的中国政府审计制度。在空间上，考察中国政府审计包括中央和地方两个层次。本文将政府“审计风暴”这一疑难问题，转化为可研究的问题，围绕行政型政府审计体制与政府审计功能之间的关系为主线，试图回答三个问题:第一，行政型体制下，政府审计功能如何演进？第二，为何我国政府审计像“风暴”时而袭来，时而沉寂？也就是行政型体制与政府审计功能的成效之间的关系？第三，行政型体制与政府审计功能实现的局限性在哪？如何改革？ 本文从当代中国政府审计功能这一视角切入，描述当代中国审计制度及解释中国政府审计的现状，将影响政府审计功能的线索联系起来，这一视角相比之前的研究有一定的创新。本文的具体写作框架和主要结论如下: 第一章是研究背景与基本假设。本章从三方面交待本文的研究背景，介绍了政府审计功能的各种观点，现代国家政府审计功能的演进及当代中国政府审计制度的重新建立。并提出本文的三个基本假设，分别是:当代中国政府审计的功能随着政府管理需求的变化而演进;领导决策层的偏好影响政府审计功能的成效;“审计风暴”路径依赖自增强机制导致政府审计功能强化。 第二章、第三章对当代中国政府审计功能演进进行描述性的整理和解释性的分析。试图回答，行政型审计体制下，政府审计功能如何演进？当代中国政府审计从恢复至今，经历了从财政监察功能、保障宏观调控功能、政府内部控制功能和权力制约功能四个阶段。第二章分析解释前“审计风暴”时代的审计功能演进。政府审计建立的最初几年，脱离不了财政监察的影子，与从财政部独立出来之前的审计存在明显的路径依赖。财政监察功能效力递减时，恰逢国家宏观调控乏力，政府审计向保障宏观调控功能演进。分税制改革后，中央宏观调控能力大大提高，政府审计保障宏观调控功能效力递减，政府审计向政府内部控制功能演进。第三章重点分析“审计风暴”时代的政府审计功能向权力制约功能演进，得出“审计风暴”是运动式治理的路径依赖的结论。获取领导决策层偏好、查处大案要案及大众媒体集中报道形成了“审计风暴”运动式治理路径依赖的自增强机制。第二章、第三章基于经验分析，验证了基本假设一，行政型体制下，政府审计功能随政府管理需求的变化而演进，并进一步得出审计功能效力递减是功能演进的动因的结论。基于经验分析验证了基本假设二，行政型审计体制下，领导决策层的偏好影响政府审计功能的成效。 第四章是从宏观角度对当代中国政府审计功能之成效进行评估并总结经验。首先建立政府审计功能之成效的评价指标，通过历年审计年鉴和相关官方资料收集数据后计算得出，当代中国政府审计功能的整体成效在提高，政府审计功能在强化。从变化轨迹观察到行政型体制下政府审计的效果不稳定，进一步分析发现获取合法性与审计功能成效成正相关;重大事件影响审计功能的成效，且提高或降低依重大事件的性质而定;经济周期影响审计功能的成效。本章验证了基本假设三，“审计风暴”路径依赖自增强机制导致政府审计功能强化。同时，归纳了当代中国政府审计功能强化的金字塔模型经验。 第五章是从微观层面分析行政型体制的弊端，进一步分析行政型体制与政府审计功能实现的局限性。通过深度调研获取第一手资料，来自四个地方审计机关的个案调研资料还原了地方审计双重领导体制下的困境，特派办和派出局相关人员的深度访谈，进一步刻画了行政型审计体制的弊端。 第六章是结论和对中国政府审计体制改革的前瞻性建议。提出对我国政府审计功能进行重新定位，定位为政府治理的工具，政府审计的目的功能从控制功能向治理功能演进。通过绩效评价、责任追究、信息公开等手段功能促进高效政府、责任政府及透明政府的建立。政府审计体制从行政型向立法型体制转变。立法型审计一方面从制度上理顺了审计组织与政府的关系，真正体现“政府花钱，人民监督”的本质;另一方面审计组织划入人民代表大会，补充了专门的人力、技术力量和手段，对人民代表大会制度也是一种强化。笔者论证了立法型审计体制的可行性，并探讨了中国立法型审计如何建立。制度性障碍解决后，接下来从组织的技术理性层面探讨如何建立高绩效审计组织。笔者利用在美国华盛顿美利坚大学访学一年的机会，获取了总部驻华盛顿的美国政府责任署(GAO)的第一手资料，并访谈美国政府责任署(GAO)相关人员。基于美国政府责任署建立高绩效组织的经验，并收集其他发达国家的有益做法，提出我国政府审计组织通过结果导向的战略规划，矩阵式组织结构设计，人力资本驱动的组织变革、组织质量控制与流程再造等政策建议，建立了我国政府审计功能实现策略的金字塔模型。