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13世纪蒙古族兴起，建立了我国历史上第一个少数民族统治的统一的大帝国。在其一百多年的统治中，中国地方行政制度史上发生了一个重大的变革，那就是行省的确立，这一制度一直延续到今天，可以说是我国现行省制的开端。元代常制共设一中书省、十一个行省，而中书省又是其中最为特殊的一个省，它作为元代最高行政中枢却直辖腹里广阔区域。
元代腹里政区的形成经过了一个长期的发展过程，其中有长期战争的遗留，也有蒙古诸王宗亲分封的结果，最终把犬牙交错的原则发挥到了极致，因此元代腹里地方的行政区划形成了诸多独特的特点：首先中书省省域过大，基于政治主导原则，为防止地方势力坐大，不得不增加管理层级，形成了多级复合式政区，出现了二级、三级、四级乃至五级不同的政区层级，同时层级之间还存在着复杂的等级关系，路与府可以同级，路也可以辖府；既有管县的州，也有县级州。同时为了更好地统治这一广阔的地域，中书省还在山东、山西地设置宣慰司道，利用不完善的行政区划来方便管理同时又不增加管理层级。其次路一级有幅员划小、数目增加的趋势且路的设置有意打破原有格局，这一改革使得路府边界交叉纵横、错综复杂，尤其是大都南部诸路府、直隶州之间更像是拼图一般；除此之外更是出现了若干远离各级治所的飞地，这些飞地在原本是整体的地域中单划出一部分归属另一整体，使路与路、路与州之间相互交叉，都不再是一个完整的整体。
同时对于元代统治者而言，腹里地区是其统治的核心区域，是“内”，江南诸省是“外”，元代统治者对于腹里实施了诸多的政策倾斜。而腹里地区从地域结构来看，根据不同的功能，也可以将其划分为以大都为核心的南部资源供给区、以上都为核心的蒙古诸王封地区以及山东、山西两宣慰司区，各地区以其不同的功能服务于中书省的统治。
中书省作为中央行政中枢，在处理全国政务的同时如何处理这一统治重心成为问题的关键。根据《元典章》、《通制条格》等元代遗留下来的典籍记载，可以发现中书省在处理腹里地方政务时借助了中书省、枢密院、御史台这些当时现成的中央机构来直接处理，形成了由州县到路府再到中书省六部，最后到中书省省臣的办事程序，原则上路府州县是没有权力直接向中央奏事汇报的，其他路府则需要通过行省一级，但因为中书省的直辖，使得腹里路府在某种程度上被放置到与行省一级行政机构同样的高度，从这个角度而言，虽然中书省没有与政区相对应的行政建制，但是却以其特殊的统治方式来处理腹里地区的政务，在实际统治中也确实起到了高层政区的作用。且中书省拥有一定人口和地域范围，有自己的行政中心，也有一个上下级隶属的行政等级，中书省统辖腹里地区这一地域概念是明晰的，虽然没有完整的政区通名和专名，但是作为地域概念的中书省也是成立的，所以通过以上分析笔者基本可以断定元代中书省作为地方高层政区的特殊性质，但是要说明的是中书省的这种形式不是完全标准的政区建制，只能算是行省制度正式形成的过渡时期的特殊表现形式。这样来看元代中书省就具有了双重性质，既是中央最高行政机构，又是一高层政区。
中书省作为元代最高行政机构直辖腹里地方，其管理模式也是较为独特的，直接利用中书省已有的下属机构分工处理中书省地方事务，但是因为中书省作为中央行政机关，本身事务繁杂，再加上腹里地区范围极广，下辖诸多路府州县，这对于中书省而言行政任务过重，因此元代又在诸路之上分设宣慰司道和肃政廉访使道一级来分管地方部分事务，但并不是真正意义上的一级行政区划。尽管如此中央与地方之间层级仍嫌过多，不利于中央对地方的控制，这种管理模式的弊端在元末还是表现得极为明显的，元朝末年各地农民起义不断，已经威胁到元廷的统治，特别是在中书省管辖的范围内，于是不得不在中书省辖地内又另设中书分省，派中书省大臣直接到地方管理以及镇压叛乱。可见在统治过程中如出现类似叛乱之类的突发事件时，中书省以一省兼管全国政务与地方行政是不可取的。因此明朝建立后不久就在元中书省的统辖范围内分设了山西、山东、北平三个布政使司，缩小地方高层政区的管辖范围，这样更有利于地方统治。