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长期照护是人类社会进入老龄化时代的伴生制度，更是传统家庭养老模式难以为继背景下失能失智老年人不可或缺的社会服务政策。我国于2011年首次在政策文件中识别到长期照护政策的服务对象——失能失智老年人群体，并明确提出解决这一群体的照护依赖问题是加强社会养老服务体系建设，促进社会和谐稳定的当务之急。自此之后，党和国家加强了对养老服务事业的财政投入力度，各国家部委围绕长期照护开展了不同养老服务递送模式建设、专项养老服务补贴、长期护理保险试点等一系列的相关社会政策。但遗憾的是，这些社会政策未能从根本上改善失能失智老年人群体的生活状态，也未能有效瞄准和满足长期照护对象的实际需求，并出现了严重的执行偏差和走样现象。具体来说，这种偏差可以概括为以下三类：第一，旨在解决照护依赖问题而投资修建的各类养老机构更多收住健康的老年人群体，而非失能失智老人。第二，旨在从供需两端补给长期照护事业的各级各类财政补贴失去了长期照护的属性和意义，发生了不同程度的群体错配。第三，旨在为失能失智老年人提供经济补偿的长期照护保险的财务可持续性明显不足且覆盖人数相当有限。由此，一项旨在“雪中送炭”解决失能失智老年人照护问题的政策演变成了为健康老年人“锦上添花”提供多种服务的福利。
通过梳理文献发现，当前学界对此问题的解释路径多从技术视角、利益视角、体制视角和环境视角出发，聚焦于政策执行的现象描述，其解释机制尚较为零散且抽象性过高，不仅对偏差的阐释还不充分，也未能揭示长期照护政策执行出现如此偏差的根本原因和发生机制。鉴于此，本研究以社会政策过程的视角统御现有研究，根据结构-机制分析的基本原理，建立了一个长期照护政策执行偏差逻辑起点—内在冲突—发生过程的分析框架，借助政策文本分析法挖掘政策执行失真的深层动因，并结合对J省多地的深入调研展现科层组织的运作逻辑，以期提供更具参考价值和现实意义的政策创新，为我国长期照护政策执行的研究添砖加瓦。
从长期照护政策执行偏差的逻辑起点来看，国家层面存在理念偏差与界定失准的问题。一方面，长期照护政策的施行理念仍未跳出养老的中国式传统概念，呈现制度依附性困境。另一方面，针对外来术语内涵和外延的界定带有简单化的笼统认知倾向，两者共同造成长期照护政策难以形成独立于健康老年人的综合性服务制度。从长期照护政策执行依据的内在冲突来看，各相关国家部委出台和印发了多项与长期照护相关的实施通知、指导意见和管理办法，但若以社会政策制定的科学性标准考察，现有政策文本存在多重规范性欠缺的问题。第一，明晰性标准模糊。不仅缺乏项目完整的需求评估体系和失能失智分级分类标准，也未能建立识别和评估长期照护质量的科学评价系统。第二，一致性标准缺失。当前各国家部委的相关政策重点、原则和理念并不统一，照护资源和服务还较为零散，没有形成多部门的政策合力。第三，合法性标准不足。现有政策仍是较低层次的行政性法规，尚未形成专门法律，系统的法规体系更是无从谈起。
考虑到我国政治的体制性因素和府际关系的复杂特征，再结合上述阶段已存在的问题与困境，长期照护政策在执行阶段的运作模式更值得注意和研究。依托J省多地调研的大量经验事实，从纵向层级结构和横向部门关系角度可以发现变通执行与碎片化管理两种实践逻辑。在纵向结构上，面对中央政府作为政治任务的老龄工作，地方政府设置了“硬指标”、“强激励”、“一票否决”等压力型考核机制。当这一机制逐级传导下来，基层政府往往会在完美行政与地方利益代表者之间相机变通行事，以致于表现出选择性变通、歪曲性变通和敷衍性变通的应对策略。在横向结构上，各行政部门在路径依赖的影响下仍沿袭对原有职责的执行理念与原则，在长期照护领域各行其是且沟通不畅，无法统筹照护资源与整合相关服务，形成了这一政策在标准、服务和经办上的管理“碎片化”困局。
要突破当下的长期照护政策执行困境，纠正失能失智老年人群体照护不足的政策偏差，观念性变革是基础，科学性强化是关键，整体性治理是手段。分别来看，在宏观选择层面，一是要针对我国失能失智老年人群体照护需求的实际情况，在长期照护政策安排上从供给侧发力走向需求侧推动，形成政策观念和具体方法的统一体。二是应更加谨慎地选择长期照护筹资模式，在试点过程中及时总结经验与教训。在中观制定层面，在发展形成具有中国特色、符合我国国情的失能失智分类标准和评估体系的基础上，进一步划定国家、市场、家庭、个人等主体在长期照护政策中的基本责任和首要任务，从而实现照护服务的多元化供给。在微观执行层面，从纵向层级性治理和横向多属性治理两方面矫正和消解压力型体制与路径依赖的影响，减少不可能完成的任务，整合碎片化资源，避免前文所述的“政绩工程”、“庇护关系”、“三把标尺”等现象的再次发生，以达至长期照护政策的绩效与目标。
通过梳理文献发现，当前学界对此问题的解释路径多从技术视角、利益视角、体制视角和环境视角出发，聚焦于政策执行的现象描述，其解释机制尚较为零散且抽象性过高，不仅对偏差的阐释还不充分，也未能揭示长期照护政策执行出现如此偏差的根本原因和发生机制。鉴于此，本研究以社会政策过程的视角统御现有研究，根据结构-机制分析的基本原理，建立了一个长期照护政策执行偏差逻辑起点—内在冲突—发生过程的分析框架，借助政策文本分析法挖掘政策执行失真的深层动因，并结合对J省多地的深入调研展现科层组织的运作逻辑，以期提供更具参考价值和现实意义的政策创新，为我国长期照护政策执行的研究添砖加瓦。
从长期照护政策执行偏差的逻辑起点来看，国家层面存在理念偏差与界定失准的问题。一方面，长期照护政策的施行理念仍未跳出养老的中国式传统概念，呈现制度依附性困境。另一方面，针对外来术语内涵和外延的界定带有简单化的笼统认知倾向，两者共同造成长期照护政策难以形成独立于健康老年人的综合性服务制度。从长期照护政策执行依据的内在冲突来看，各相关国家部委出台和印发了多项与长期照护相关的实施通知、指导意见和管理办法，但若以社会政策制定的科学性标准考察，现有政策文本存在多重规范性欠缺的问题。第一，明晰性标准模糊。不仅缺乏项目完整的需求评估体系和失能失智分级分类标准，也未能建立识别和评估长期照护质量的科学评价系统。第二，一致性标准缺失。当前各国家部委的相关政策重点、原则和理念并不统一，照护资源和服务还较为零散，没有形成多部门的政策合力。第三，合法性标准不足。现有政策仍是较低层次的行政性法规，尚未形成专门法律，系统的法规体系更是无从谈起。
考虑到我国政治的体制性因素和府际关系的复杂特征，再结合上述阶段已存在的问题与困境，长期照护政策在执行阶段的运作模式更值得注意和研究。依托J省多地调研的大量经验事实，从纵向层级结构和横向部门关系角度可以发现变通执行与碎片化管理两种实践逻辑。在纵向结构上，面对中央政府作为政治任务的老龄工作，地方政府设置了“硬指标”、“强激励”、“一票否决”等压力型考核机制。当这一机制逐级传导下来，基层政府往往会在完美行政与地方利益代表者之间相机变通行事，以致于表现出选择性变通、歪曲性变通和敷衍性变通的应对策略。在横向结构上，各行政部门在路径依赖的影响下仍沿袭对原有职责的执行理念与原则，在长期照护领域各行其是且沟通不畅，无法统筹照护资源与整合相关服务，形成了这一政策在标准、服务和经办上的管理“碎片化”困局。
要突破当下的长期照护政策执行困境，纠正失能失智老年人群体照护不足的政策偏差，观念性变革是基础，科学性强化是关键，整体性治理是手段。分别来看，在宏观选择层面，一是要针对我国失能失智老年人群体照护需求的实际情况，在长期照护政策安排上从供给侧发力走向需求侧推动，形成政策观念和具体方法的统一体。二是应更加谨慎地选择长期照护筹资模式，在试点过程中及时总结经验与教训。在中观制定层面，在发展形成具有中国特色、符合我国国情的失能失智分类标准和评估体系的基础上，进一步划定国家、市场、家庭、个人等主体在长期照护政策中的基本责任和首要任务，从而实现照护服务的多元化供给。在微观执行层面，从纵向层级性治理和横向多属性治理两方面矫正和消解压力型体制与路径依赖的影响，减少不可能完成的任务，整合碎片化资源，避免前文所述的“政绩工程”、“庇护关系”、“三把标尺”等现象的再次发生，以达至长期照护政策的绩效与目标。