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可持续发展是当今社会普遍关注的重大课题，生态环境问题是目前国际政治和经济关系中的热点话题。随着经济发展、社会进步和生活水平的提高，人类对生态环境质量的要求越来越高。我国是一个生态问题十分突出的国家，改革开放以来，国家先后实施了一批林业生态工程，但由于种种原因，我国的生态面貌至今未得到根本性的改善。就林业生态建设而言，困扰其发展的原因，既有现实问题，又有制度上的问题，如责任主体不明确、国家投资不足、产权得不到保障等。本论文以三北防护林工程为例，从制度经济学角度结合公共管理的理论和知识，尝试探讨林业生态工程建设存在的问题，分析其制度性根源，为林业生态建设制度改革与创新提供启迪和借鉴作用。论文主要包括以下几个部分: 第一部分为引言。阐述了研究的目的和意义、思路和方法、内容与结构，以及林业生态建设的相关概念和特性。就林业生态建设的特性，文章认为，林业生态建设是以增加陆地上的林草植被面积，改善生态环境，提供包括净化空气、涵养水源、防风固沙、保护生物多样性等服务为目的的。这种产品和服务具有广泛使用性、不可分割性和非排他性，是一种公共物品。同时，这种生态产品和服务，可以为社会他人带来利益，具有正外部性的特点，但经营者和受益者难以通过市场交换来实现其价值。 第二部分回顾了林业生态建设历史，介绍了三北防护林工程概况、政策措施、实施效果和特点以及存在的问题。新中国成立后，林业建设经历了三个阶段，即，建国初期大规模开发森林资源到大炼钢铁和“以粮为纲”时期的“破坏阶段”;70年代未至90年代后期以实施一系列防护林工程为特征的“起步阶段”;以及90年代后期以整合后的林业六大工程实施为标志的“全面开展阶段”。三北防护林工程是在七十年代末启动的一项国家重点建设项目。文章通过对工程实施情况分析认为，在工程实施初期曾发挥过举足轻重作用的政策和制度，随着社会主义市场经济体制的确立，其作用逐步弱化并表现出不适应，工程建设出现一些突出问题:一是广大人民群众参与工程建设的积极性逐步下降;二是国家投资与任务完成情况没有出现同步增长;三是工程执行效果与工程规划目标存在一定的差距。同时，工程建设还出现一些如经济林比重上升、用材林比重下降，飞播封育比重上升、人工造林比重下降等情况。 第三部分针对三北防护林工程建设出现的问题，从影响林业生态建设的制度性问题，以及政策主体之间的利益冲突两个方面分析和阐述，探讨问题的根源。文章通过分析认为，影响工程发展的政策和制度性问题主要有:一是国家投资严重不足，投资主体错位。作为提供公共物品和服务的生态建设，理论上应由政府负责提供，但实际上主要是依靠当地群众的投工投劳来支撑的;二是现行的森林采伐限额制度导致林木所有权残缺，阻碍了非公有制林业经营主体参与工程建设的积极性。三是现行的林权制度不利于调动社会各界参与工程建设，也难以保护工程建设成果。四是森林生态效益补助试点工作虽然启动，但目前资金规模小，补助标准低、补助对象和项目不全等，难以满足林业生态保护的需要。五是工程运行机制基本沿用计划经济时代的管理模式，政府既是投资者，又是实施者，也是监督者。职能错位，效率低下、工程运行成本高，建设成果巩固难，投资效益不能得到充分发挥。这些政策和制度问题，难以适应体制转变的要求，困扰着林业生态建设的发展。 同时，文章还采用利益分析方法，对工程利益主体，即中央政府、地方政府和以农牧民群众为主体的微观利益主体（以下简称“农牧民群众”）间的利益冲突进行分析。利益冲突表现在两个层面:一是国家与农牧民群众的利益冲突。这种冲突首先表现在建设目标上，国家要生态，农牧民群众要经济，农牧民会优先选择边际效益高的产业，生产要素难以流向防护林建设。其次表现在成果收益权上，林木收益权受到限制，林农不能通过采伐林木实现其投资的收益和回报，国家也没有给予经济补偿，影响农牧民参与的积极性。第三表现在建设成果的保护和巩固上。国家要求农牧民管好牲畜，减少樵采、滥挖等破坏行为，与农牧民传统的自由放牧和樵采等产生冲突。在公共产权制度下，农牧民博弈的结果是选择“过牧、樵采”等行为，建设成果难以巩固。第二个层面是中央政府与地方政府间的利益冲突。两者冲突首先也体现在建设目标上，虽然两者生态目标是一致的，但由于受政绩考核体制的影响，地方政府更重视政绩效应，会采取一些与国家要求不相适的措施，影响工程建设效果。其次表现在投资主体上，由于工程建设的受益主体不只限于工程区，对全国整体生态状况有着明显的影响，在中央和地方政府的利益博弈中，地方政府要求中央政府承担更多的、乃至全部投资，但实际上中央投资比重很少。地方政府为了完成任务，采取“应付”的态度，使工程实施效果出现偏差。第三在工程管理权限上，特别是在计划安排、投资标准等方面都是由中央政府确定，地方政府没有自主权，难以反映工程建设实际，影响工程建设成效。由于工程建设主体间的利益冲突，工程建设难以调动地方政府和农牧民群众两个“积极性”，导致工程建设速度和效益难以达到预期目标。 第四部分提出了三北防护林工程建设制度创新的构想。文章从新制度经济学对工程建设的指导意义、工程自身特点和工程动力机制变化等方面，阐述了三北防护林工程制度创新的必要性，并就制度创新提出一些构想:一是在投入机制上，通过加大中央财政投入、建立森林生态效益补偿制度、发行国债和开征森林生态效益补偿税等途径，建立政府投资为主的稳定的投入机制。二是在建设成果产权制度上，建立区分不同的林木产权的林权制度。林木属于私有的，要依法保护林木所有者权益，使其享有完全的所有权，并适当延长土地承包期。对于林木属集体所有的，要稳定所有权，放活经营权，保障收益权，在促进森林资源的保值增值的前提下，尊重个人的“经营权”。三是在林业生态的提供和生产机制上，要区分“政府提供”与“政府生产”。生态建设要改变过去由政府直接组织生产的模式，通过引入招投标、拍卖经营权和设立生态防护林国家购买制度等方式，交由公司和个体进行生产，实现政府调控与市场配置的双到位，避免政府生产过程中的低效率。四是从森林采伐限额制度来看，要建立区分公有林和非公有林的采伐限额制度，赋予非公有林更加灵活的采伐权利。