论文部分内容阅读
公共政策的实践告诉我们,由于资源和能力的限度,加之受到主体价值偏好和利益关系等多重因素的影响,政府不可能对特定时期内存在于社会公共领域中的所有问题都做出积极的回应。从现实层面来看,只有少量被决策主体“体察”和“认定”并列入政策议程——进入决策清单——的公共问题才能进入“政策加工车间”,然后经过一系列的“流水线”作业,最终形成具有可操作性的权威方案。因此,作为“前决策”阶段的主要内容以及联接问题确认与政策制定的关键环节,政策议程创建过程就是公共决策主体对社会问题进行选择和排序的过程,它像一个“漏斗”一样对纷繁复杂的公共事务进行过滤和筛选,从理论上确保公共权威机构既能够对某一时期内的“重要”社会问题做出积极回应,及时输出政策产品,同时又能防止由于社会需求输入过量或无序而导致政治系统运行的低效甚至是瘫痪。由于这一过程决定着哪些问题能够进入决策清单并直接影响到社会利益权威性分配的结果,因而,考察政策议程创建活动是我们透视政府治理与公共政策运行过程的一种重要分析路径。
当前,已有的政策议程研究成果比较多地从“即时”的视角对政策议程的创建过程进行解释,而缺少“历时”向度的动态考察与对比研究,因而只能对某一具体社会问题如何转化为政策议程进行个案式的说明,而难以从宏观层面进行不同历史条件下的政策议程创建情况进行纵向的比较分析。因此,要推进“前决策”研究的深入发展,就亟需将个案式的解释模型上升为一般化的分析框架,通过建立政策议程创建活动与外部环境变迁之间的“关系映射”,并设定和分析构成两者互动关系的核心要素,以此对不同历史时期议程创建过程与效应的差异性做出解释和预测,同时有效整合多学科的研究成果和方法,最终实现由单一向度的分析视角向着“立体化”、多维度的研究方向转变。基于这一思考,本文以政策议程创建模式为基本分析单元,以探究政策议程创建活动的“情境转换”与“过程变迁”及其内在联系为主旨,提出了体制—过程模型,并以此为分析工具对我国改革开放以来的政策议程创建活动进行分阶段的考察和对比,力图在不同历史时段上三种占主导地位的政策议程创建模式进行具体分析的同时,动态地描绘出了当代中国政策议程创建模式发展的一般轨迹。
改革开放三十年是一个社会深度转型的历史过程,作为推动和见证这一巨变的公共政策领域也必然会在不同阶段的时间光轴上谱系出不同的色彩,选择政策议程创建模式的发展轨迹进行分析就是希望可以窥豹一斑,描绘出改革开放以来中国公共政策发展的一般特点。基于对三十年间经济与社会发展脉络的梳理,本文将不同时期占主体地位的政策议程创建模式依次概括为:政治权威主导模式、扩大的精英控制模式和多元主体互动模式。在改革开放的初期,客观形势决定了当时的政策议程创建活动只能是一种“伟人指点江山”的范式,结合实际的创建过程,我们将其概括为政治权威主导的形成模式。进入二十世纪的九十年代,随着社会主义市场经济的发展,我国的改革开放进入体制转轨的快速发展时期,与前一个发展时段相比,这一时期政策议程创建主体的组成结构与活动特点都出现了新的变化,因此,除了政治权威主导模式之外,一种新型的以精英联盟为主体结构,以“发展主义”为价值导向的议程创建模式逐渐形成并成为这一时期占主导地位的模式。进入新世纪,随着执政党执政理念的更新、政府治理模式的变革、政策价值取向的改变以及公众参与手段的增多,社会的发展模式和公共政策的形成范式进入一个调适阶段,以此为契机,政策议程创建模式的新一轮发展趋势日渐明朗,在前两种模式的基础上,多元主体互动模式逐渐形成并。
通过理论分析和实践考察,本文认为,虽然在不同的历史时段上占主导地位的政策议程创建模式存在明显的差异性,但是总的来看,当代中国政策议程创建模式的发展不是简单地由后一种模式取代和覆盖前一种模式,而是由单一化模式向着多种模式并存发展的方向演进。在这一发展过程中体现出如下的特点:(1)政策议程的创建的主体由权力精英一元主导向着体制内、外多元主体互动与协作的趋势发展；(2)开放度和参与度不断提高,政策议程创建过程由“关门式”向着“开放式”的方向跃迁。(3)政策议程类型的出现频率和分布情况发生了明显的变化,内在创始型和政治动员型相对淡出,而相融型和外在创始型逐渐成为政策议程形成的主流方式。(4)随着社会发展和公共政策范式的变迁,政策议程创建活动中行为主体的公共理性和社会理性不断凸显,政策议题的内容也逐渐转向社会政策领域。同时,通过运用体制-过程模型对我国三十年间政策议程创建活动的动态分析揭示了体制环境的变化是导致政策议程创建模式嬗变与发展的内在动因。而通过对“情境转换”引致“过程变迁”并进而促使“模式发展”这一逻辑关联的现实分析,也证明了体制-过程模型可以作为政策议程创建活动纵向对比研究的一般分析工具。