1949-1962年“引黄济卫”工程的建设与管理

• 作 者: 袁坤
• 出 处: 中共中央党校
• 发表日期: 2020年01期

20世纪50、60年代的水利建设是当代中国水利史上的重要事件,学界一度热衷于围绕这一时期的大江大河治理、重点水利工程和农田水利建设展开研究,以反思新中国水利建设的得失利弊。“引黄济卫”工程是新中国成立后黄河下游首个大型灌溉工程,它站在中国共产党治黄征程的起点上,是新政权开辟新的治黄局面的重要尝试。本论文以“引黄济卫”工程为中心,考察1949至1962年间“引黄济卫”工程从决定兴建到受挫停滞的全过程;通过对兴建原因、施工建设、运行管理、受挫停灌每一个环节的考察,展现中共领导“引黄济卫”工程的整体情况与细节处理,呈现新中国成立后黄河兴利首举的成就与失误,探究“引黄济卫”工程“由盛转衰”的根本原因。总体而言,本研究试图回答“两个问题”——如何认识中共领导下的“引黄济卫”工程?以及“引黄济卫”工程受挫停滞的原因是什么?围绕这些问题,除绪论外,全文共有四章和结束语五个部分。第一章主要探讨“为何建”的问题。“引黄济卫”工程由黄河水利委员会提议兴建,随后被水利部确定为1950年兴建的水利工程之一。1950年10月,政务院批准了工程设计书。不过,关于工程的兴建仍存在很大争议。那么,“引黄济卫”工程为何上马?本章尝试从工程、技术、经济和政治四个方面进行分析,解答“为何建”的疑惑。第二章主要讨论“如何建”的问题,以1951年到1953年“引黄济卫”的施工过程为对象,论述了工程建设的基本过程和一些重要问题的处理情况,展现中共基层干部在缺乏经验、群众思想顾虑重、工期紧张的情况下领导水利工程建设的手段与思路,特点与不足。第三章围绕“如何管”展开讨论。重点论述了灌区管理过程中遭遇的问题、解决的方法和呈现的特点。工程建成之初,“引黄济卫”工程的管理工作一度陷入混乱。结合苏联水利专家的建议,灌区管理者从管理体制、用水方法、渠道养护等方面进行了调整,灌区逐渐进入科学、规范的管理状态。研究还发现,在灌区管理过程中,“国家角色”的影响和作用是贯穿始终的。第四章通过回顾“引黄济卫”工程扩建和粗放管理的经过,展现了灌区由盛转衰的发展轨迹。在全国奋力完成“四五八”指标的农业跃进浪潮中,“引黄济卫”工程迎来了“大发展”也遭遇了“大挫折”——人民胜利渠灌区管理涣散、大引大灌、盲目稻改,土壤次生盐碱化泛滥成灾,黄河下游引黄灌区从此跌入低谷。总而言之,1949至1962年“引黄济卫”由“盛”转“衰”的历史,淋漓尽致地展现了一个积贫积弱、水旱灾害频发的农耕国家,努力改变国家面貌,小心谋划、大胆求索的历程。与这一时期其他水利工程无异,“引黄济卫”工程是中共依靠政治动员,低成本地开展大规模水利建设的成果之一。可以肯定的是,“引黄济卫”工程的兴建,对于开发黄河下游水资源改善农业灌溉条件,是一次积极有益的探索。不过,盲目扩建和粗放管理是工程建设和管理中的“硬伤”,是引黄工程受挫停灌的直接原因。进一步来说,通过1949-1962年“引黄济卫”工程的建设和管理,我们看到了新中国水权问题的特点与缺陷。研究认为,水利工程的建设和管理问题归根到底是水权问题。“引黄济卫”工程的建设实质上是“水权国有”权利关系中政治权力对黄河水资源的使用。工程的管理实际上是灌区管理机构作为“国家”的代理人,通过建立用水制度对灌溉用水实行分配的过程,经此,水资源的使用权最终掌握到农户手中。“引黄济卫”工程的建设和管理即是水资源所有权施行和使用权落“户”的具体呈现。只不过,20世纪50、60年代水资源（这里是黄河水资源）被开发过程中权责分工模糊,实际利用过程中参与水权流转的各行政主体的行为不受约束,关于水的管理的法律法规也处于真空状态。小至灌区内,大至整个黄河下游水资源的使用毫无计划可说,毫无法律约束可言。这所反映出的新中国水权制度的不健全是“引黄济卫”工程“由盛转衰”的根本原因。