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我国的城市化进程是在城乡二元经济与社会发展模式下进行的，受户籍制度、区域经济发展不平衡等问题影响，出现了许多社会问题。特别是外来农民工社会医疗保险的长期缺失，令其难以承受因病或者工伤产生的医药费用，“因病致贫、因病返贫”的现象普遍存在。农民工的医疗保险问题不仅关系到医疗卫生服务均等化的实现，保障公民平等权利职责的履行，也关系到经济与社会的稳定与发展。为解决农民工医疗保险问题，各级政府相继出台政策，基本实现对农民工医疗保险的制度覆盖。而事实上，目前不拥有任何社会医疗保险的农民工仍占较大比重，而且参保农民工对社会医疗保险的利用情况仍旧较差，农民工的医疗保险问题远未得到解决。
本文正是研究如何完善现有制度安排，提高社会医疗保险对农民工的覆盖率和有效补偿能力，具体围绕两个问题展开：一是影响上海外来农民工参加社会医疗保险的因素有哪些及影响程度如何；二是农民工对社会医疗保险的利用程度如何及怎样提高。最后提出上海外来农民工医疗保险政策的发展思路。
首先，本文回顾了农民工医疗保险政策。与国家社会基本医疗保险相比，地方政府针对外来农民工实施的医疗保险办法更能符合农民工流动性强的特征。目前主要采取两种形式，分别是设立专项保险(包括综合保险模式和农民工医疗保险模式)和将外来农民工纳入务工地基本医疗保险。本文对上海、北京、成都、深圳及南京等5所典型城市进行比较后，发现各地专项保险政策的保险对象不同，以此为基础设计的保险筹资构成、起付线、个人支付比例等也不尽相同。
在比较分析了农民工专项医疗保险政策后，本文利用在上海火车站、宝山码头等地取得的调研数据，对上海外来农民工医疗保险现状进行分析。研究表明，较城市人口相比，上海外来农民工是一个男性比例较高、受教育程度较低、未婚比例较高、健康状况自我感觉良好的年轻群体，另外有10.22％上海外来农民工没有参加新农合和上海外来从业人员综合保险，农民工医疗保险覆盖程度依旧不足。
为剖析外来农民工参保覆盖率较低的原因，本文对上海外来农民工医疗保险的潜在影响因素进行分析。理论上，影响外来农民工是否参加医疗保险的因素有性别、年龄、文化程度、职业、收入水平、在沪工作时间、健康水平等。通过单因素及多因素Logistic分析，发现影响外来农民工参加新农合的主要因素有文化程度和年龄，而影响外来农民工参加综合保险的主要因素有在沪工作时间和主要职业。因此，本文认为新农合的参保率受农民工特征因素影响不大，提高参保率需要从综合保险制度寻求突破。
评价医疗保险制度安排对农民工保障作用还需从利用程度进行分析。为此，本文采用统计学方法研究了上海外来农民工对社会医疗保险的利用情况。研究发现：一方面，新农合开展异地结算在一定程度上能改善本地农民转诊外地医院的便利性，但对外出农民工异地就医作用非常局限；另一方面，外来农民工对综合保险医疗保障的利用主要体现在药店刷卡买药方面，对于住院医疗的保障方面没有表现出显著效果。因此，需要提高新农合与综合保险对农民工的实际保障作用。
以上研究表明，综合保险住院保险与新农合不应该被划入重复参保范畴，相反两者在扩大农民工医疗保险覆盖率、增强农民工医疗保险利用程度方面能形成很好的互补关系。因此，本文认为上海外来农民工医疗保险政策发展或将经历三个阶段，即新农合与综合保险双重保障阶段、制度之间保险关系实现转移阶段、城乡社会保险统筹发展阶段。
针对第一阶段，本文提出了新农合及综合保险政策需要改进之处：(1)通过推行医疗保险一卡通、以个人身份证作为社保关系识别码等方式全面推行新农合异地结算工作；(2)通过加强综合保险宣传力度、强化政策执行力度等措施提高综合保险对农民工的覆盖率，同时通过降低住院补偿起付线、形成封顶线以上个人与城市医疗救助对医疗费用的共付机制等，提高上海外来农民工对综合保险的利用程度。