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本文一方面从社会风险与公共危机的本质含义出发,建立了从社会风险到公共危机治理的一般性理论模型,探讨了该模型在实践中存在的现实条件,以及基于模型的治理方案；另一方面以中国转型期已经发生的公共危机为“总体”,运用配额抽样的方式抽取了5起公共危机作为“样本”,通过文献资料对其进行过程重建,观察了从社会风险到公共危机治理的一般性模型对中国的适用性。在上述基础上,本文就中国转型期公共危机治理得出如下初步结论:
(1)社会风险是所有人都面临的不确定性,公共危机是整个生活世界所面临的现实压力,它们之间具有内在的因果逻辑。因此,公共危机在本质上来源于社会风险,突发事件只是使社会风险转变为公共危机的现实条件,仅针对突发事件的应急管理并不会从根本上治理公共危机,公共危机治理应该是一个包括社会风险治理、应急管理和公共危机治理三个阶段的动态过程。
(2)中国转型期公共危机的治理需要一个集系统、动态和主动治理“三位于一体”的战略框架。已经建立起应对突发事件的应急管理体系离公共危机治理尚有相当距离,我们应以初步确立的应急管理体系作为制度基础,以应急管理推动公共危机治理,以公共危机治理推动社会风险治理。
(3)中国的国家转型在总体是一个包括经济转型、政治转型、社会转型和文化转型的系统过程。从宏观上看,国家转型就是一个确定性减少,不确定性增加的过程,也就是社会风险制造的过程。因此,中国转型期的公共危机在本质上源于国家转型。
(4)具体而言,经济转型主要带来了工业化的“副产品”,政治转型造成了大量的监管漏洞,社会转型导致阶层关系紧张,文化转型致使价值模糊,经济转型和政治转型共同造成了资源不足,这是中国转型期面临的主要社会风险。当前公共危机的主要表现--‘矿难”、不安全食品、环境污染、群体性事件,都与这五大社会风险息息相关。
(5)社会风险与公共危机之间存在因果逻辑有两个前提条件:一是现代性的不确定性:二是现代化的不确定性。中国转型期所面临的五大社会风险既有现代性的不确定性,也有现代化的不确定性,以后者为主。因此,既然社会风险源于国家转型,那么社会风险治理也有赖于进一步的国家转型,因为进一步的国家转型可以减少现代化的不确定性,从而减少中国转型期的社会风险总量。
(6)突发事件之所以成为政治话语和法律用语,主要就在于其社会后果。突发事件的发生不但造成了人员伤亡、财产损失、社会失序等客观后果,原本就存在的社会风险还可以放大这些客观后果,造成更严重的社会后果。因此,应急管理的根本逻辑就是控制突发事件的社会后果,这有三种基本的途径:一是直接从原因处控制；二是从结果处控制；三是从过程处控制,由此产生早期控制、能力上限和特殊体制三种应急管理基本逻辑。
(7)我国于“非典”事件之后,建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系,其中应急体制上的最大变化就是成立了应急综合协调机构,机制上的主要变化是确立了应急预防与准备机制、监测与预警机制、处置与救援机制、善后与保障机制,法制上的成果是制定了《突发事件应对法》,应急预案体系也初步建立。但从2008年南方雪灾的实践应用来看,我国应急管理体系尚面临诸多问题:一是应急责任主体仍然不明确；二是应急机制设计过粗；三是应急法制尚未发挥作用；四是应急预案水平不高。
(8)无论是基于应急管理的基本逻辑,还是为适应应急管理的现实需要,我国“一案三制”为核心的应急管理体系都应该进行整体优化。主要对策有:一是建立常设应急管理机构；二是细化应急管理机制,主要包括做“实”预防与准备机制,做“细”监测与预警机制,做“快”救援与处置机制；三是完善应急法制,主要包括加大普及《突发事件应对法》的力度,推动配套法规建设和地方立法进程；四是优化应急预案体系,主要包括优化预案体系的数量结构,专项预案为主,部门预案为辅,提高专项预案的风险分析水平,不仅要关注突发事件的客观后果,更要注重突发事件的社会后果,简化应急预案体系的逻辑结构,淡化应急预案在纵向上的行政指导关系,建设应急预案数字化平台,简化预案存储形式,软硬结合加强应急预案的实用性与可操作性。
(9)公共危机在本质上主要是政府所面临的合法性危机,它在根本上来源于政府所推动的国家转型,因此,公共危机治理有赖于进一步的国家转型。中国转型期公共危机治理需要以应急管理行政问责制为突破口,改善多元主体的政治参与和政治表达,推动进一步的国家转型,减少工业化副产品,填补监管漏洞,缓和社会关系,消除价值模糊,改善资源不足,从而在根本上治理社会风险。在这一进程中,政治转型起着决定性作用,尤其是互联网的兴起为改善政治表达与政治参与提供了前所未有的契机,这不仅是公共危机治理的核心动力,也是政治现代化的表现。