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自上世纪70，80年代，在全球范围内掀起了一场波澜壮阔的行政改革运动，至今尚未停歇.这场被称之为新公共管理运动的改革实践，主张把私营部门中的管理理念与技术引入到政府中，对政府进行重塑，以建立一种“企业家政府”。这次改革在实践中取得了一定的成绩，但同时遭到了激烈的批评.人们批评它混淆了市场与政府的性质，消解了政府存在的合法性，从而造成公共服务范围的缩小和质量的降低，最终将导致民主政治价值的丧失。 新公共服务理论正是在对新公共管理的批判中出场的。与新公共管理把效率作为公共行政的首要价值不同，它“给予民主、公民精神和为公共利益服务以优先性”。新公共服务理论对公共行政任务的描述是，“真正重要的不是我们怎样把我们的工作做得更有效率，而是我们如何促进了所有人更好地生活。”正如登哈特所说，“在民主社会中，对民主价值的关注应该在我们思考治理体系的方式中占据最为重要的位置。效率、生产率等价值不应该丢弃，但应该将之置于民主、社区、公共利益等更大的系络中。就我们已经考察过的规范模型来说，新公共服务很明显显得与我们国家民主的基本要求最为一致，它提供了一个框架，在这个框架中，其他的重要技术和价值，包括传统公共行政和新公共管理的最重要的要素，都可能得以充分地发挥。” 新公共服务重新强调了公共行政的“公共性”，这在企业价值侵入公共领域的今天无疑有着积极的意义.但是，新公共服务还是从一个极端走向了另一个极端，它在强调民主政治价值的同时有意无意地忽略了效率等管理价值。理想的公共行政必定要实现这双重价值的有机结合.令人感到遗憾的是，新公共服务理论在深刻地指出了新公共管理的缺陷的同时，却没有继承后者的合理成分。 新公共管理强调市场，新公共服务强调民主与回应性;新公共管理强调行政人员的专家能力，新公共服务强调公民参与;新公共管理强调激励，新公共服务强调社会道德与公民精神;新公共管理隐含着政府与社会的分离与对立，新公共服务强调两者的和谐一致。其实，新公共服务与新公共管理两者深层次的分歧在于基于对人的看法的不同所导致的在国家与社会的关系、公共行政的目标等一系列问题上的不同理解.新公共服务以公民权理论、社区主义等为理论基础，它强调个人所承担的道德义务，因此主张国家与社会在责任基础上的相互合作.而新公共管理则不同，它从自利性出发来理解政府内外的人，在此基础上必然主张完善利益激励机制与约束机制，最终产生出一种交易式的契约式行政。因此，有学者批评道，在新公共管理之下，民主的基础被削弱了。 新公共管理与新公共服务之间的分歧除了主观上源于两者理论基础与方法论上的差别外，在客观上则源于政治与行政之间既相对独立又无法割舍的关系。换言之，两者之间的分歧恰是公共行政自身所具张力在理论上的深刻体现。保留两种理论所具有的合理内容，找寻两者的结合之处，实现理论对自身的不断超越，正是理论工作者义不容辞的责任。 在当今社会中，公共行政担当着促进经济社会发展的重大使命.它既要追求管理的高效率，又要实现社会的公平正义和保持对社会需要的回应性。所以，新公共管理提倡的效率与新公共服务强调的民主内涵本来就都是公共行政的题中应有之义。在市场价值过度张扬的今天，将两者进行整合，具有重要的现实意义。两者整合的内容包括企业与政府职能面向的视界融合，政治与行政价值取向的境界整合，市场与公共精神导向的边界耦合等。 随后，文章探讨了新公共服务与新公共管理整合的途径。首先，要树立公共行政的崭新理念。其次，要构建政府主导下的合作治理模式。最后，要完善公共行政的伦理规范。只有实现公共行政的道德化，才符合公共行政的“公共”性质，政府官僚才会主动去寻找那些有益于改善公共服务的途径。这样一来，在公共行政道德化的基础上，“企业家精神”与公共精神就实现了结合，新公共管理对管理理性的重视与新公共服务对公共利益的承诺也获得了统一。 实现公共行政的道德化，需要在政府与公民两方面作出努力。一方面，要在行政体系内部注入道德的因素，唤起公共行政人员为公共利益服务的意识。而这依赖于公共行政人员道德责任感的形成.这既依赖于行政人员的道德修养，又需要通过制度来保证。所以，在人们看来，制度对于公共行政的道德化具有工具性的意义。另一方面，要培养公民的社区意识与公民精神，使之能自觉地把个人利益置于更广泛的集体利益之中。这样，就能最终达成政府与社会的合作。 在讨论了理想公共行政的价值取向之后，在最后一章转向了对未来政府组织形式的考察。作为行政主体的行政组织在何种程度上分有了服务型政府的理念，也就在何种程度上接近了人们所要达到的目标.作为当代主导组织形式的官僚制在历史中曾经发挥过积极的作用，但在历史进入后工业社会以后却日益暴露出诸多弊端，并因此引发了超越官僚制的强大呼声。那么，官僚制是否能够被超越？文章以为，如果从社会结构高度组织化的特征来看，官僚制也许是无法超越的。但是，可以对官僚制的某些特征进行改变，通过改变组织的控制机制，唤醒组织成员的服务意识，增强其伦理自主性，使官僚制更加灵活，更加适应时代的要求和民主的潮流。