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第一部分内部控制的基本理论 一、内部控制的概念 内部控制(Internal Control)的定义有很多，美国注册会计师协会的审计程序委员会于1949年首次给出权威性定义，即“内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法和措施。这些方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动企业坚持执行既定的管理方针。” 二、内部控制理论的演变 内部控制理论的发展经历了一个比较漫长的时期，大致可分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构和内部控制整体框架四个阶段。 三、内部控制的分类 内部控制可以按不同标准分类，其中最主要的分类是将其分为内部会计控制和内部管理控制。会计控制是内部控制的核心，管理控制是会计控制的前提和基础。 四、内部控制的作用 1、保证国家政策和法令制度的贯彻执行 2、保证企业经营目标的顺利实现 3、保证财务会计信息的质量 4、保证资产的安全完整 5、便于审计工作的开展 第二部分福利彩票发行管理中心内部控制的 现状及其存在的问题 一、福利彩票发行体制的概况 （一）彩票及福利彩票的起源 一般认为，彩票起源于古罗马帝国，当时的统治者在节日和大型活动期间，进行博彩活动，筹措资金以供国用。1530年，佛罗伦萨创建了世界上第一个彩票发行机构，因此大多数人认为意大利是世界彩票的故乡。 旧中国彩票发行过滥，管理无序，且彩票业往往与赌博业结合在一起，成为社会丑恶现象之一。因此，新中国成立后，彩票发行被政府禁止。 改革开放后，为改善由约600万孤寡老人、5000万残疾人、10余万孤儿组成的弱势群体的生活问题，国务院批准民政部成立中国福利彩票发行管理中心，独家发行福利彩票，筹集资金专项用于补充社会福利资金的不足。福利彩票在中国诞生。 （二）福利彩票发行现行的宏观管理体制 我国彩票发行现行宏观管理体制由至少5个层次组成:国务院、财政部、民政部和国家体育总局、中国福利彩票发行管理中心和中国体育彩票管理中心、地方民政、体育部门及其管理的彩票发行机构、彩票销售点。 1、国务院 主要负责批准发行彩票。 2、财政部、民政部、国家体育总局 2.1财政部的宏观管理职能分为彩票业务管理和彩票资金管理。 2.2民政部、国家体育总局分别对福利彩票和体育彩票工作负总责。 3、中国福利彩票发行管理中心、中国体育彩票管理中心分别经民政部、国家体育总局授权，对全国福利彩票、体育彩票的发行和销售业务负全责，实施业务领导。 4、省级民政、体育部门及其管理的彩票发行机构（福利彩票系统）省民政厅受民政部委托，对本行政区域福利彩票工作实施行政管理，发挥保证监督作用。 省级福利彩票发行管理机构，接受省民政厅的行政领导和福彩中心的业务指导，负责在本行政区域内福利彩票的发行和管理。 5、彩票销售点 按彩票发行机构确定的游戏规则向公众推销彩票。 （三）经营彩票种类 1、即开型彩票(Instant Games):购票人在一个销售点上一次完成购票和兑奖全过程的一种彩票。 2、电脑型彩票:主要包括乐透型彩票和“双色球”彩票。乐透型彩票(Lotto):是世界彩票的主流。 二、福利彩票发行管理中心内部控制的现状 （一）管理控制 1、内部组织机构 福彩中心是民政部直属的事业单位，内部组织结构属于简单的直线职能制，共设15个职能部门，15个部门之间是平行关系，分别划归福彩中心3位副主任管理并对其负责，3位副主任对福彩中心主任负责。福彩中心主任由民政部任命，对民政部负责。 2、业务处理程序 列举福彩中心经常发生和在资产中占有相当比重的即开型彩票（存货）订货和固定资产采购程序。 3、文件记录 福彩中心现有的涉及内部控制的文件有:组织机构图、财务审批权限规定、“彩票发行与销售机构财务管理办法”、“关于彩票发行与销售机构执行‘事业单位会计制度’有关问题的通知”。 4、人力资源管理 4.1人员构成 福彩中心共有内部员工103人，其中5人退休。在职的98人中，业务部门和管理部门各占50％，即49人。 4.2工资制度 在编正式职工执行国家事业单位工资制度并享有所有福利，外聘职工与福彩中心签定劳动合同，执行合同工资，不享有工资外的其他待遇。 4.3招聘程序 实际招聘程序分为两种:技术人员招聘程序和业务人员招聘程序，其中，业务人员的招聘程序是不正常的。 4.4考核奖惩 按福彩中心内部奖惩制度，凡连续3年被评为先进员工可上调一级工资，除此之外，没有列明其他奖惩行为。 5、内部审计 福彩中心虽然设有审计部，但该部门职责不包括内部审计。 （二）会计控制 1、授权批准 2、不相容职务分离 3、预算控制 4、资产保护 5、内部报告控制 文字制度中，没有关于内部报告的规定。 三、福利彩票发行管理中心内部控制存在的问题 （一）存在的问题 福彩中心作为年收入近2亿的机构，至今没有系统的内部控制体系，造成以下系统严重失控: 1、资金控制系统 2、实物资产管理控制系统 3、工程项目控制系统 4、采购控制系统 5、费用控制系统 6、合同控制系统 7、内部分配、绩效考核系统 （二）出现问题的原因 出现上述问题原因是多方面的，其中最主要的是宏观管理理念问题。福彩中心被定义为事业单位，作为事业单位，利润/结余最大化不被列入考核目标。 除上述根本原因外，还有以下主要原因: 1、收支两条线，对福彩中心实行核定收支、计划拨付的方式不尽合理，不利用调动福彩中心节约开支的积极性，在实际执行过程中也没有起到控制费用支出的作用。 2、缺乏有效的约束机制 3、缺乏有效的激励机制 4、业务素质限制 第三部分解决福利彩票发行管理中心内部控制 现存问题的具体措施 一、福利彩票发行管理中心的特点及定位 在提出解决福利彩票发行管理中心内部控制现存问题的具体措施前，有必要先弄清福彩中心应具有的特点及定位。尽管表面看来这一问题与内部控制没有直接联系，但由于它关系到福彩中心本身的发展甚至存亡，也间接影响福彩中心的内部控制目标，因此理清这一问题是解决任何其他问题的前提和基础。 （一）福彩中心目前的特点和现状 1、福彩中心目前的最大特点是兼具发行和管理双重职能，这是其明显有别于其他企业或事业单位之处。 发行职能是企业职能，而管理职能是行政职能，集两种职能于一身的机构目前已非常少见。 2、福彩中心的现状 中国福利彩票发行销售系统，过去和现在为国家作出的贡献是不可否认的。但同样不可忽视的是福彩中心已由行业领先者沦为追随者，其彩票发行职能、管理职能同时弱化，已面临生存风险。 （二）福彩中心应该具有的特点和定位 福彩中心作为彩票发行机构，其应该具有的特点应该是单一的彩票发行职能，而作为营销彩票这种特殊商品的机构，应当是纯粹的企业。这一结论是从世界上彩票发行比较成功国家的实践中得出的。 二、明确福利彩票发行管理中心内部控制目标及原则 （一）福彩中心的内部控制目标 1.保护企业财产安全; 2.检查会计信息的准确性和可靠性; 3.提高经营效率; 4.促使企业遵循既定的管理政策。 5.各种决策更趋科学，减少决策失误 6.内部沟通顺畅、高效运转; 7.保证公益金的可靠筹集和及时上缴，保证国家利益不受损失，同时争取自身盈利; 8.保证授权的职责得到正确履行，预防和减少错误、舞弊现象; 9.保证会计信息的质量，运作高度透明，年度经营报告和财务报告可向公众公开。 （二）福彩中心建立内部控制的原则 建立内部控制的一般原则包括合规合法性原则、目标性原则、适用性原则、有效性原则、全面控制原则、成本收益原则。福彩中心在建立内部控制时，除上述原则外，还应遵守以下原则: 1、分步走原则 2、抓大放小原则 三、解决福利彩票发行管理中心内部控制现存问题的具体措施 要实现福彩中心内部控制目标，需要从内部控制环境、风险评估与控制、内部控制活动、信息与沟通、内部审计与监督五个方面整体构建其内部控制框架。而根据福彩中心建立内部控制的原则，应首先解决目前存在的最突出的问题。针对本文第二部分列举的内部控制现存问题，在此分别列出以下具体措施。 （一）调整组织机构 （二）资金控制 （三）实物控制 （四）采购和工程招标控制 1、采购 2.工程招标 （五）费用系统控制 （六）合同控制 （七）人力资源控制。