中国公共政策过程中的公益上书——以2000年以来重大公益上书为分析对象

• 作 者: 张艳虎
• 机 构: 上海大学
• 出 处: 上海大学
• 发表日期: 2008年期
• 关键词: 公益上书 公共政策 个人上书 联名上书 隐蔽上书 公开上书

新世纪以来，公民或民间组织上书言事成为我国政治生活中一道独特风景。上书，是中国传统政治沟通的一种方式，起源于战国，兴盛于两汉，绵延至今，对中国政治及历史影响深远。上书分为官吏上书和民间上书两种。公益上书，民间上书中涉及公益事项的一类，指的是公民或民间组织就公益事项以书信、公开信等形式向中央一级国家机关及其领导人反应情况提出政策建议的行为。作为一种政治参与方式，它反映了政治最高层与民间的沟通以及民众对国家和社会治理的参与，对现实政策过程影响较大。
论文首先系统梳理了上书在中国古代的起源、发展和兴衰过程。分别介绍了上书起源、汉代民间上书、清末戊戌变法期间的公益上书以及新中国成立后的上书。涉及各个时期的官方态度、上书概况、特点及现实影响等。
论文介绍了2000年以来我国公益上书概况。2000年以来影响较大的公益上书达40件。上书的大量涌现与我国处于社会转型期的时代背景密切相关。市场经济发展催生利益分化和多元化；民主政治建设营造宽松开放的政治环境；媒体转型及互联网的兴起拓展了舆论空间，这些都为公益上书的繁荣创造了条件。公益上书在新世纪的发展分为三个阶段：意识觉醒阶段，大量涌现阶段及理性发展阶段。公益上书涉及“三农”问题、重大水利工程建设、国家经济安全与反垄断、文化娱乐政策、民权、民生、自然资源与环境保护、立法与法律法规修订等十大政策问题。
论文进一步分析2000年以来公益上书的特征、类型和功能。公益上书基本特征表现在：主体上以专业人士和民间组织为主；内容上关注公益范围愈来愈大；对象上主要是全国人大和国务院及其领导人；形式上以联名上书为主。上书类型分为三类：个体上书与团体上书；个人上书与联名上书；公开上书与隐蔽上书。公益上书的主要功能在于政治参与、利益表达和民主监督。
相对宽松、开放、和谐的政治环境是当今民间上书兴起的前提条件，而政府广开言路，力求决策的科学化和民主化为民间上书有效影响政策过程提供了契机。公益上书对当今我国公共政策过程产生了较大影响，它促进政策议程的设置，为政策制定提供方案和建议，促进或延缓政策执行，评估政策成败。公益上书影响政策过程的主要原因在于：专业人士与民间组织具有参政议政优势，上书内容符合党和政府执政理念和要求，联名上书形式扩大民意基础，公益上书得到媒体和公共舆论的支持。
公益上书反映了我国公民社会的成长和政治文明的进步，对促进我国法制的不断完善以及决策的科学化和民主化，具有十分重要的意义。应该转变态度和观念，正确认识公益上书的积极意义，建立和完善公益上书处理机制，充分发挥其公共利益表达的作用，从而实现公益上书的规范化、有序化和制度化。