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加强生态保护和建设，维护生态安全，是二十一世纪人类面临的共同主题，更是我国经济社会可持续发展的重要基础。森林生态系统是陆地生态系统的主体，因此，以经营、保护和利用森林资源为主要经营活动的林业，在改善生态环境、促进国民经济可持续发展中肩负着重要使命。
为了促进林业生态保护与发展，我国政府采取了一系列重大举措。其中，主要公共政策为投资政策、产权政策和管制政策。从公共经济学的视角看，由于森林的公共产品属性和林业的外部性，这三大政策分别对应于公共产品提供中的政府机制及其市场激励机制、外部性的政府管制等问题。因此，本文选择林业投资政策、产权政策和森林资源管制政策作为研究对象进行政策研究，目的是运用经济学的分析方法对林业公共政策的效应及政策选择进行实证分析和规范研究，以说明林业生态保护与发展中政府作为的有效性如何、该做怎样的改进。
在我国政府近10多年来对林业生态建设投入巨额资金、林业产权制度改革如火如荼、森林资源管制面临两难选择的政策背景下，该选题具有较强的理论和实践价值。
本文研究的出发点是政策实证分析，落脚点是政策选择。总体思路是：分析现象--揭示问题--剖析根源--政策建议。
论文的第一章和第二章都是为政策的实质性研究提供铺垫，阐述文章的研究基础。核心章节的结构安排是：从第三章到第七章都是进行政策的实证分析，第八章在前面几章实证分析的基础上进行规范研究。
各章主要内容与结论如下：
第三章对林业三大政策进行制度实证分析。以林业发展战略调整和林业政策本身的发展阶段为界线，梳理相关政策的演进过程。结果表明，林业投资政策与产权政策在方向上存在一定的协调性，森林资源管制政策的演进随着林业生态保护与发展的需要而做出了相应的调整。这说明我国政府在促进林业发展方面，政府机制与市场机制是齐头并进的，基本政策的方向是正确的。
第四、五、六章为政策效应分析，即对具体政策措施的实施效果进行分析。论文从多角度分析了三大政策的实施效果：
第四章在宏观层面上从经济效应和生态效应两方面反映林业投资在发挥其双重效应中的效率情况。根据统计年鉴提供的数据分析我国林业投资规模及主体构成与林业产值、与森林资源的变化趋势，并对全国20个主要省份的情况进行比较。在此基础上，运用20个省份的基础数据，借助面板数据模型对林业投资经济效应差异的影响因素进行了计量分析；通过资料分析、6个典型省份的通讯咨询和电话访谈等，了解并分析了林业投资生态效应的影响因素。分析结果表明，10多年来，从经济效应和生态效应两方面看，我国林业投资的效率总体上都是下降的，而且地区间差异较大。林业投资的经济增长效应除了投资本身以外，还受劳动生产率水平的影响；从投资主体看，公共投资比私人投资对林业经济增长的推动作用更强。在生态效应方面，造林投资的效率受立地条件、造林面积的集中度、造林树种、政策和管理等多方面因素的影响。
第五章分析林业产权制度改革的激励效应。从官方统计数据分析、重点省份实地调查和19个省份的问卷调查等多角度运用多方法分析了政策的实施效果，并运用logit模型解释了其中的原因。本章分析的结论是，从全国情况看，20世纪80年代至90年代中期的林业产权制度框架形成阶段，私人投资的积极性有所提高；但1998年以来，在林业产权制度改革与完善阶段，私人投资积极性却没有出现相应的提高。从主要林业省份的情况看，林业产权制度改革在不同省份对私人投资的激励作用存在差异，但对多数省份而言，激励效应并不明显。Logit模型分析结果表明，农户是否从改革中得到实惠、补贴政策、管制政策以及技术服务是影响农户林业投资的重要因素。其中，管制导致的林业产权残缺是制约产权政策效果的主要因素。此外，林地分散化经营不符合林业生产的规模经济要求，也使得农户的林业生产经营缺乏经济驱动。
第六章分析森林资源管制的政策效应。本章通过统计分析、资料引证、案例分析、问卷调查和理论分析等方法对森林资源管制政策的成效和失效进行了客观阐述，并剖析了管制失效的原因。结论是，从总体上来看，森林资源管制政策的实施使得森林资源过量消耗的局面在一定程度上得到了控制。但是，森林资源超限额采伐的情况也比较严重。此外，管制政策导致了森林资源增长缓慢、质量下降、结构失衡。从局部看，天然林资源的现状令人堪忧。管制还产生了负效应：限制了林区和营林者的创收渠道，导致被管制地区的贫困。本章分析了管制失效的原因在于政策设计失灵、管制负效应导致经济压力下的利益驱动、利益主体间的博弈以及管制中出现的寻租问题。
为了解释前三章政策效应分析的结果，第七章运用理论分析、数据分析、问卷调查、资料引证等方法从多角度剖析并验证了我国林业公共政策有效性的制约因素。从政策学的基础理论出发，构建了影响林业公共政策有效执行相关因素的理论框架，并从政策资源、政策环境和政策本身三方面剖析林业公共政策有效性的制约因素，发现林业公共政策执行中的深层次问题在于自然资源、经费资源和人力资源缺乏，经济环境和体制环境都不利于政策效应的发挥，政策与基础理论的偏差以及政策之间的协调性也存在较大的问题。
在前面各章实证分析的基础上，第八章运用公共经济学和福利经济学基本理论并结合我国林业发展实际提出了林业公共政策的目标；运用理论演绎、数据测算和问卷调查、国际经验借鉴相结合的方法探讨了促进我国林业可持续发展的政策选择。本章提出，应选择以公平促效率为林业公共政策的目标，力求实现林区生态与经济的协调发展。以此目标为导向，林业公共政策要做相应的调整：
在投资政策上，一要通过构建以政府为主体的林业分类投资体制，政府确保公益林的投资，并适度参与商品林的建设；二是要调整林业公共投资的重点领域，主要集中在加大林业公共品投入，并建立森林经营补助制度；三是要尽快建立多层次森林生态效益补偿机制，以保障森林资源管制的政策效果，同时体现公平。
在产权政策上，短期内由于受制于现行的制度安排，只能从路径依赖中谋求现行政策的完善--在林权改革没有落实的地方，对操作程序有所创新。为了保障普通农民的利益，可以允许将林权落实的形式改为“分股不分山”，按现有人口分股。长期选择是，应实现体制性突破，让公益林归政府所有，商品林归私人所有。其中，国家公益林归中央政府，地方公益林归地方政府。
在管制政策上，一是调整林业管制的方向，按照森林的区位和产权权属分别对待。加强生态敏感区的采伐管制，放松非敏感区的管制；放松对私有林的采伐限制，加强林地使用和更新管制。二是按照森林可持续经营的基准加强结构管制和规划引导。三是加强对林业负外部性行为(森林火灾、林木偷盗，乱砍滥伐天然林)的强制性管制，保护森林资源的财产安全。四是对林业的正外部性行为实行激励性管制，主要是建立对私有林的补贴制度，实现森林资源管制的激励相容。
本文的研究多数是基于一手资料的分析，创新点主要体现在以下几个方面：
创新点1：
统计分析发现，虽然近10年来我国政府大幅增加了营林公共投资，但全国和多数省份的投资效率都呈明显的下降趋势，且地区间差异较大。运用20个主要林业省份近10年的相关数据进行面板模型分析，发现公共投资所占比重和劳动生产率对产值的影响较大，而火灾、病虫害等风险性因素的影响不明显；调查发现，多数省份已消灭荒山荒地，造林地点分散、偏远，导致造林成本加大。
在此基础上，提出投资政策调整的新观点。建议营林公共投资的重点从造林转向林区道路建设、林业技术投入等林业公共品投入和森林经营补助。因为造林投资效率下降，而很多地区可以通过封山育林来代替植树造林；目前我国林业发展的瓶颈问题在于林业技术、林区道路等公共品落后，森林资源质量差。
对森林经营要实行差别扶持政策，对森林经营成本较大、收入却较少甚至没有收入的森林类型进行补贴，如中幼林抚育和封山育林抚育的补贴；对经营活动可取得净收益的森林类型，则可以只补助其基础设施建设、提供技术服务，并在采伐限额上为其创造条件予以政策支持。
创新点2：
系统分析了林业外部性的多重性，以及在缺乏经济激励的情况下，森林资源管制中营林者与林业主管部门之间的博弈关系、不同情形下营林者的行为选择，并构建了加强对火灾、林木偷盗和乱砍滥伐天然林等林业负外部性行为的强制性管制、对私有营林者的正外部性行为强化激励性管制的政策框架。
创新点3：
引入产权、管制、造林补助、技术服务等政策变量，运用logit模型对农户林业投资行为的影响因素进行计量分析。模型分析的结果解释了产权制度改革激励不足的政策方面的原因，为后文的政策建议提供了依据。