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一、绪论 随着经济社会和城市的飞速发展，各地都在大量地修建公路、厂房、拆旧改丑等，这既有利于发展当地经济，又为当地群众创造了良好的居住、交通环境，对当地群众来说无疑是一件好事。但这必定要征用大量的土地，需要大量的资源投入，与许多地方政府的“吃饭财政”相比，无异于“小牛拉大车”，得不到足够补偿的目标群体必然会拒绝执行政策，强制执行又会引起集体上访，影响主要领导的仕途，清障政策的执行普遍受阻。虽然许多政策最后得到了贯彻执行，但是耗费了大量的人力、物力，而且激化了干群矛盾。现行的政策执行理论在研究如何有效执行公共政策时，实际上都是通过消除影响政策执行的因素，使得公共政策合法、合理、可行，而现实社会中许多影响公共政策执行的执行经费的不足、政府信任度和权威的下降、政府官员的“官本位”思想、现行的信访制度等因素是无法避免和改变的，现行的政策执行理论并没有提出有效执行此类现实政策的对策。 弥河镇是山东省青州市南部的一个乡镇，全镇总人口5.3万，面积100平方公里，耕地面积5.1万亩，辖77个行政村，14661户。2003年全镇财政总收入1034万，地方可用财力928万，其中要支付教师工资700万，机关干部工资200万。弥河镇不论从人口、面积，还是从财政收支情况来看，都可以算作是青州市的一个代表乡镇，从上述数据来看，弥河镇的财政只是“吃饭”财政，全镇的可用财力支付教职工工资后所剩无几，根本没有财力用于其他工作。 东红公路建设工程是青州市积极向上级争取到的2004年全市重点工程，整个工程由省、市、镇共同投资建设，山东省投资3500万元，负责沙石灰和沥青路面;青州市投资700多万元，负责桥涵和路基;弥河镇负责清障、拆迁，该镇根据自己的财力，决定拿出200万元用于清障补偿。虽然该镇对这项工作进行了全面地动员部署，但是一开始群众都拒绝清障，因为以果树的补偿为例，青州市在修建西外环路时，对普通镇一棵处于盛果期的果树补偿200元，而弥河镇对一棵处于盛果期的果树仅补偿40元，群众的损失很大。经过说服教育，大多数群众理解了政府的难处和修建公路的好处，涉及到的1000户中有900户决定支持政府的清障政策，但仍有100户拒绝清障。镇党委政府决定强制执行清障，结果几十名目标群体多次到市、省上访，青州市及弥河镇领导都受到了批评。虽然后来在全体镇机关干部的努力下，清障工作勉强完成，但其隐患在后期的路边沟整理、绿化、土地调整中暴露出来，现在该路仍没有竣工通车。 二、目标群体的利益分析 弥河镇此次道路清障政策涉及到的目标群体共有1000户，其中支持政策执行的积极派有900户，态度暖昧、等待观望的骑墙派有90户，坚决抗拒政策执行的强硬派只有10户。虽然占据目标群体绝大多数的积极派支持政策的执行，但对政策的执行影响不大，政策能否得到有效执行，关键取决于骑墙派和强硬派的态度。如果骑墙派选择了执行政策，强硬派的力量太弱小了，即使10户都去上访也对政府造不成多大影响，政府会采取强制手段强行执行政策，政策能够得到有效执行;骑墙派在口头上并不抗拒执行政策，他们往往会说:“只要他们（强硬派）执行政策，我们就执行”，如果强硬派选择了执行政策，骑墙派是不敢与政府正面对抗的，政策也能够得到有效执行;如果骑墙派与强硬派都选择抗拒政策，当政府强制执行政策时，强硬派会从中串联组织，骑墙派跟随附和，两派100户的共同上访会给政府带来巨大的压力，使政策得不到有效执行。所以，政策能否得到有效执行，关键在于骑墙派的态度，我们只需对骑墙派进行利益分析即可。为方便分析，我们假定弥河镇修路需要清除的障碍都是果树，每一户需要砍伐的果树都是50棵，而根据当地价格估计每棵果树价值200元。 从骑墙派中任选一户A进行分析: （一）当骑墙派选择执行公共政策时，政策得到有效执行。A可以获得的补偿收益是40×50=2000元，而他损失的是价值200（根据当地市场）×50=10000元的果树。因此，A的收益P1=2000-10000=-8000。 （二）当骑墙派选择抗拒公共政策时，政策遭到阻滞，有三种可能结果: ①政策被搁置，A的收益P2=0; ②政府为了有效执行政策，给目标群体额外的补偿（假定为R），此时A的收益P3=-8000+R; ③政府强行执行政策，A的收益P1=2000-10000=-8000。 前面已经作过分析，当骑墙派都选择抗拒执行政策时，第三种可能性很小，即使第三种可能成立，A的收益也与执行政策的收益相等，而骑墙派选择抗拒执行公共政策的前两种可能收益均大于选择执行公共政策的收益，所以，在利益驱动下，骑墙派会选择抗拒执行公共政策，从而使公共政策得不到有效执行。 三、彩票和有奖发票的启示 我国以前筹集社会福利资金常用的办法就是发动大家捐款，有的甚至强制从工资里扣除，这既增长了人们的抵触情绪，又难以筹集大量的资金。2002年3月1日以后国家通过发行彩票来筹集社会福利资金，人们自愿购买和选择彩票，而且效果非常好，2004年仅中国福利彩票就筹集公益金79.23亿元人民币。 发票是税务部门掌握经营者销售额，从而征税的一种有效凭证。人人都有依法纳税的义务，也有在消费时索取发票、监督纳税的义务。但有些人在消费时，特别是在私人消费时不索取发票，使国家流失大量的税收。部分地区的税务部门开始使用有奖发票，即每张发票上都有一个中奖标签，刮开覆盖区有可能得奖。虽然索取发票不一定能够真正得利，但至少得到了一个获利的机会。有奖发票的投入并不大，但充分利用了人的“逐利”与“博彩”心理，采取此项措施后，消费时不索取发票者大大减少。 彩票和有奖发票的发行，都可算作是有效执行政策的成功典范，他们充分利用人的“逐利”与“博彩”心理，通过一定的利益诱导，让人们自愿地执行政策，我们可以从中得到启示，借鉴用于执行道路清障政策。 四、彩金奖励执行方法的具体做法 设定一个最后执行的期限，假定为9月10日。 组织机关干部深入到每一户目标个体家中，向他们宣传政策执行的重要意义，强调政府坚决执行政策的决心，介绍执行政策后的抽奖办法和奖金数额(2万元)，帮助他们分析执行政策的“利”和抗拒执行政策的“弊”。 因为每一户目标个体执行政策后的损失不尽相同，所以损失多的目标个体应该获得更多的抽奖机会。我们可以根据目标群体应得的补偿金多少划分层次:应得补偿金在0-2000元（含）间的目标个体可获得一个数字;应得补偿金在2000-4000元（含）间的目标个体可获得两个数字;以此类推。根据清障工作完成的先后，组织部分人员依次进行验收，验收合格的依次登记几个四位的号码，并由目标个体签字认同。 准备10支相同的铅笔（也可用乒乓球），将铅笔的一端削出一个平面，在上面分别写上10个阿拉伯数字(0-9)，将铅笔有字的一端向下放在一个不透明的筒子里（必须保证抽奖的人看不见铅笔上的数字）。可根据人数规定获得3个号码以上目标个体参加抽奖，并给每一位参加抽奖的分配一个身份号码，假定会场一共有20排座位，一排13个座位，可规定第一排座位从左向右的身份号码依次是1-13，第二排座位从左向右的身份号码依次是14-26，依次类推。先由工作人员抽取4名监督员上台监督，例如:工作人员先抽到一支写着3的铅笔，将铅笔重新放入筒中，由另外一名工作人员晃动片刻后再抽取一支写着2的铅笔，那么第一名监督员就是身份号码为32的目标个体;为确保公正，最后的中奖号码由目标群体自己抽取，工作人员再按照上面的方法依次抽取四名上台参加抽奖的人员A、B、C、D。在抽奖前说明，A、B、C、D将要依次抽取的数字分别作为最后中奖号码的千、百、十、个位，然后由四人依次抽取确定最后的中奖号码。 中奖号码确定后当场公布中奖人，并当场发放2万元奖金。同时，组织人力、机械强行清除剩余的障碍，以显示执行政策与抗拒政策的明显对比。 五、可行性分析 （一）政府投入相对较少。 弥河镇政府一年的可支配财力为900万元，此次清障投入200万元，相比之下，如果再投入2万元就能够顺利地完成清障任务，对政府来说是可行的。如果政府出资2万元也很困难，可以将补偿标准定为每棵果树39.6元，目标群体的内心感受变化不大，而总的清障投入还是200万元。 （二）骑墙派执行政策的收益大于抗拒政策的收益。 我们仍然从骑墙派中任选一户A进行分析: 1、当骑墙派选择执行公共政策时，政策得到有效执行，有两种可能结果。 ①A中奖，A的收益P2=-8000+20000=12000; ②A没中奖，A的收益P2=-8000。 2、当骑墙派选择抗拒公共政策时，政府已经表明了坚决执行政策的决心，因此只有一种结果:政府强行执行政策，此时A的收益P3=-8000 可以看出，骑墙派选择抗拒执行公共政策的两种可能收益均大于选择执行公共政策的收益，所以，在利益驱动下，理性的骑墙派会选择抗拒执行公共政策以获得中奖的机会，而希望其他人抗拒执行政策，这样既可以减少竞争者获得更大的中奖概率，还可以免费搭车享受其他人万一抗拒成功赢了的更多补偿。但当骑墙派人人都这么想而选择执行政策时，为数很少的强硬派就无法成功抗拒执行政策。因为在政府表示坚决强制执行政策的坚定立场下，理性的强硬派清楚地知道，没有骑墙派的支持，他们的力量根本无法与政府形成对抗。他们知道也会看到，骑墙派和积极派争先执行政策，以获得更多的抽奖机会，如果他们继续选择与政府对抗，无异于鸡蛋碰石头，而且会失去得到2万元彩金的机会，所以他们也会选择执行政策。 因此，在这样的政策执行方法下，每个人都会在9月10日前执行政策，以得到中奖的机会。