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政策性银行是一国金融体系中的重要组成部分。尽管从世界各国的金融发展来看，由于金融深化和金融创新的演进，市场机制下的商业金融活动拓展到越来越多的领域，政策性的金融活动在各国金融体系中的相对比重处于下降趋势。但是，就其内在职能来看，政策性的金融仍然是各国政府用来弥补市场失灵的重要金融措施之一;对于制度建设相对落后的发展中国家来说，政策性金融的地位更加重要，在一定意义上，它成为弥补体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率的关键。各国的经验显示:政策性金融作为一种实现政府目标的特殊的金融运作形式，既能够以特殊的制度安排来落实政府的政策意图，又能够在尊重市场机制的基础上，最小化行政性因素对金融运行的负面影响。 一、政策性金融的概念与内涵 政策性金融是指充分体现政府特定的政策意图，而且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动，该类金融活动的参与者，往往直接或间接担负了政府的部分金融职能，并且不以利润最大化为单一目标。政策性金融的特点:一是体现政府的“政策性”意图;二是联系不同的金融范畴。政策性金融的构成要素包括:专门立法、机构主体、经营目标、融资途径、运行模式。一个完备的政策性金融体系应当包括四个组成部分:即开发性金融、支持性金融、补偿性金融、福利性金融。政策性金融的作用体现在:支持农业发展、支持基础设施建设、影响国家进出口业务、支持中小企业发展、增进社会福利水平、优化经济结构。支撑政策性金融的相关理论主要包括:市场失灵理论、福利经济学、金融深化理论、可持续发展理论。 二、国外政策性银行的发展 开发性金融机构是在特定历史时期，为振兴经济、体现政府经济倾斜政策以及克服“市场失灵”而建立和发展的。1997年亚洲金融危机后，开发性金融机构的重要性再度引起重视。运用创新金融手段是各国政策性银行的发展趋势。政策性银行积极运用新的金融手段，完善和发挥银行功能，防范和控制风险，实现政策性目标。 日本具有庞大的政策性金融体系，并且以政府的全面控制为特征。美国同样具有非常完善的政策性金融体系，但却更依靠市场机制作为政策性金融机构的运作基础。德国政策性金融活动则是围绕以少数“全能性”政策性金融机构展开的，这种独特的现象是德国银行业传统的表现，也提供了一种节约全面建设政策性金融体系的额外社会成本、以强化个别金融机构来实现政策性金融的综合职能的思路。 政策性金融机构具备两个最突出特征:国家信用、财政支持。政策性银行按照法人的框架进行业务操作，在政府支持的产业方向和范围内，在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营，保持合理的盈利水平。 三、中国政策性银行体系中的国家开发银行 1994年，为贯彻落实十四届三中全会精神的具体措施，国务院决定成立国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性金融机构。我国三家政策性银行以其特殊职能，伴随着市场经济发展和经济体制改革的进程，分别在国家基础设施、重大项目;支持机电产品和高新技术产品出口，促进外向型经济发展;以及维护农民利益和农村稳定，促进农业发展等领域做出了应有贡献。 我我国政策性银行发展中存在的问题:一是缺乏法律扶持支持;二是经营目标存在模糊性;三是运行模式需要改进和优化;四是存在隐性金融风险;五是综合职能仍有缺位。 四、国家开发银行的开发性金融实践和理论概括 国家开发银行成立十年的政策性金融实践大体可分为两个阶段。第一个阶段是政策性产业化金融阶段，第二个阶段是开发性金融阶段，这是与中国经济社会改革和发展的阶段相适应的。三峡工程和城市基础设施建设项目“打捆贷款”是开发性金融的典型案例。 开发性金融的基本理论可归纳为:开发性金融是有助于弥补体制落后和市场失灵、维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式;是政策性金融的深化和发展;以国家信用为基础，以市场业绩为支柱;运用国家及政府组织增信，把融资优势与政府的组织协调优势相结合;把政府机构债券与金融资产管理方式相结合;以信用建设为主线，推进治理结构、法人、现金流和信用四项建设;构造应对集中大额长期风险的制度优势;建设“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制;建立开发性金融机构，接受政府和市场监督。 五、国家开发银行战略目标定位 国家开发银行的定位要立足国情，与时俱进。其定位可以表述为，国家开发银行是具有法定国家信用的开发性金融机构，以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，贯彻国家政策，实现政府目标，是政策性金融机构的深化和发展。国家开发银行要依据开发性金融基本原理，控制贷款中长期风险，正确把握业务发展的基本原则和具体原则，确定当前的业务方向和重点。 目前，我国仍然处于社会主义发展的初级阶段，经济还不发达，市场机制也不健全，瓶颈制约和市场缺损广泛存在，金融改革亟需深化。鉴于政策性银行在体制转轨中的特殊作用，因此我国政策性金融在短期内不应当弱化，而应进一步完善其外部环境（如尽快解决其立法问题），明确其发展方向和经营范围。与此同时，政策性银行自身也要从发展和创新的角度，进一步明确定位，拓展业务，完善功能，在我国的市场建设、制度建设、信用建设等方面发挥应有的作用，为维护我国经济金融安全稳定，促进经济持续快速健康发展做出应有的贡献。