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本文是对中国信访制度改革所进行的—种综合性研究,基于多维的理论视角、多元的理论方法和多学科知识,对中国信访制度的历史渊源和现实状态做出清晰的进行描述和分析,揭示出信访制度改革的必然逻辑路径和未来前景。本文包括导论、正文和结语部分。
导论部分是关于选题由来、文献综述、研究框架以及研究方法的陈述。本文选题的直接缘由是信访形势的严峻性和信访研究的薄弱性,这种选题符合笔者学术旨趣。在对国内外相关研究进行综述的基础上,本文提出了分析框架和研究方法,分析框架力图做到严谨周全,研究方法力图做到全面创新。同时为深化对信访制度的理性认识,对于“信访”、“信访制度”的概念进行了界定,.并提出了透视信访制度的十重维度。
正文部分包括十章,涵盖了当代信访制度改革概说、当代信访制度改革理论基础、中国信访制度的历史变迁、中国信访制度与国外民意诉求制度的比较、当代信访制度应然的规范分析、中国信访运作的政治系统分析、信访运作中的权力博弈及其影响、当代信访运作中存在的问题透视、信访制度改革的增量模式分析以及当代信访制度改革的思路构想以及对策建议等内容。按照写作体例,本文可以归纳为概论篇、理论篇、历史篇、比较篇、规范篇、过程篇、博弈篇、问题篇、增量篇和对策篇。
当前我国信访形势比较严峻,信访诉求内容趋于多元并以求决类信访为主,凸现了公民权利的需求与权利保障制度供给之间的矛盾、公民对于社会政策的需求与社会政策缺位的张力;信访制度改革关系到中国共产党执政基础的巩固、民主政治的发展健全及和谐社会的构建,具有必要性和紧迫性；当代信访制度改革出现了“弱化派”、“强化派”、“取消派”以及“法治派”不同流派的争议,这些争议需要通过综合而全面的论证加以回应。
当前的信访问题具有复杂性、综合性的特点,信访职能体现政治色彩、法律向度以及社会关怀,信访制度包含政治维度、法律维度以及社会维度,因此信访制度改革需要多种理论视角加以透视,需要多种理论提供智力支撑和方案论证。这些理论是宪政理论、政治参与理论、权利救济理论、法团主义理论和协商民主理论等。
当代中国信访制度的历史回溯包括中国古代信访制度的历史流变和当代人民信访制度的历史演变。在分析中国古代信访制度的演变时,运用历史制度主义的方法,力求将历代信访机构设施和运作规范阐述清楚,并分析了古代信访制度的基本特征和文化品格,认为古代信访制度具有民本主义、和谐主义、全能主义、清官主义和人治主义的文化品格,这些文化品格和制度特质是当代信访制度的本土资源和当代信访制度改革的路径依赖。
当代信访制度的发展史可以分为六个阶段:(1)萌芽阶段(1921—1949)；(2)初创阶段(1949-1957)；(3)曲折中发展阶段(1957—1965)；(4)重创阶段,“文革”中信访制度遭遇重创；(5)恢复阶段(1978—1982)；(6)新的发展阶段(1982—今)。通过回顾新中国信访史,总结出信访制度变迁的几个特征:从初建时的“秘书型”向目前的“职能型”发展,从“政策调整型”到“法律规范型”变迁,从“政治动员型”向“权利救济型”演变,从“挑战—回应型”向“主动—创新型”过渡,从“强制型制度变迁”向“强制型与诱致性制度变迁相结合”发展等。
信访制度的比较分析中运用比较政治分析方法,选择了瑞典的议会监察专员制度、英美法系的监察专员制度、大陆法系的行政调停员制度、日本的苦情处理制度、香港的申诉专员制度等国和地区的非诉讼纠纷解决机制进行描述,认为这些制度设计在制度的独立性、稳定性和法治化及人员的专业化方面值得借鉴,以期缩短我国信访制度改革的试错过程。
信访制度的规范分析包括当代信访制度的本土资源分析、信访制度的文本分析、信访制度的功能分析和信访制度意义分析等四个内容。本章采用规范性分析方法,首先深入挖掘当代信访制度的本土资源,认为这种资源至少包括传统的民本思想资源、京控制度资源、法律文化中的调解资源以及宪法性资源和意识形态资源；其次对于信访制度的文本进行了分析,包括信访立法状况和《信访条例》的基本规范；再次,分析了当代信访制度的基本功能,将其功能分为社会功能、政治功能和法律功能进行分别阐述；最后,阐释了信访制度之于公共生活的重要意义:有利于落实群众路线、有助于反腐倡廉和促进决策的科学化民主化。
信访制度的过程分析采用政治系统理论和政府过程分析方法,将信访过程看作—个特定的政府过程,并将信访过程分为输入环节、压缩和过滤环节、暗箱决策环节、输出环节、反馈环节等,从动态的角度看待信访制度的运作过程,从而得出信访制度运行的—个简明图式。
信访制度的博弈分析采用博弈论和理性选择制度主义方法,分析对象是信访场域中信访人和政府的博弈技术。信访人运用的常规博弈策略包括:联名信访、重复上访、越级上访、集体上访；非常的博弈策略包括:择机上访、广场自焚、抬尸上访等。政府采用的常规博弈技术包括:说服技术、对“缠房、闹访”行为规训技术、赴京接访技术；非常的博弈手段为:将上访者定性为“精神病患者”、对上访者进行专政治理等。信访实践中的博弈凸现了信访制度运行真实图景以及当前信访制度中凸现的尖锐矛盾:治理逻辑与权利逻辑的对立、政治稳定与政治参与的矛盾、人治逻辑与法治逻辑的张力、政绩逻辑和利益逻辑的冲突、信访治标与治本的矛盾、普遍主义与道德主义的矛盾、中央集权与地方分权的矛盾。
信访制度运作中的问题透视选择信访文化、信访组织、信访程序、信访资源、信访权威和信访权利六个层面进行剖析,认为目前存在的问题主要是:信访文化比较滞后、信访运行成本高昂、信访组织缺乏整体系统性、信访程序存在重大缺失、信访权威人治色彩浓厚和信访权利保障比较脆弱。这些积弊互相缠绕、互相激荡,形成综合性的制度危机,必须予以正视。
信访制度的增量改革是对信访制度危机的一种积极回应,是在中央信访立法框架下的渐进式的制度创新。当前的信访制度增量改革主要有六种模式:(1)信访组织机构的整合；(2)信访办理流程的重构；(3)信访责任机制的强化；(4)信访接待设施的改造；(5)信访职业精神的培育；(6)信访沟通技术的创新。目前信访增量改革具有九个特征:整体上属于体制内的渐进改革、地方精英积极挖掘信访制度内涵、中央意识形态扩大了制度创新的选择集合、各个地方制度创新互相竞争、优势互补、增量改革成果以地方法规为载体、中央对地方的改革试验积极支持、地方信访制度体系内部存在互相制肘、过多地方立法影响国家信访法制统一、信访增量改革无力化解结构性矛盾。
信访制度改革的思路构想以及对策中阐述了信访制度的功能定位、信访制度体制改革的路径、信访制度改革的机制建构以及推进信访制度改革的关联制度创新等几个问题。信访制度的改革必须首先确定其功能,本文认为信访制度的功能为政治整合、权利救济和行政监督。信访制度改革的具体路径是促进信访文化转型、健全信访法制体系、明确信访机构定位和切实保障公民信访权利等,关键是信访文化要转型为参与性信访文化和合作性信访文化,信访机构可定格为中国的申诉专员制度和非诉讼权利救济制度。信访制度改革是一种整体性的系统工程,关联的制度创新必须及时跟进,目前应完善执政党联系群众制度、扩大公民有序的政治参与、完善人民代表大会制度、促进舆论监督下的司法独立、重构我国的解纷救济机制。
结语部分分析了影响信访制度实际变迁过程的八个因素:政治力量对比关系、相关制度变迁的进程、政治精英的偏好和有限理性、意识形态的灵活性、政治文化的转型程度、官僚机构的配合程度、技术基础的变化程度、相关知识的积累程度等,并认为信访制度的实际变迁取决于上述多重因素的复杂互动。