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本文主要目的是探讨现行土地制度改革的必要性与深入性问题。本文主要采取比较和实证的研究方法，针对关于土地产权制度的争议，在归纳整理不同见解的同时，厘清主要焦点矛盾问题，并针对影响学者立论态度的深层思想困扰进行分析。作者认为许多地方实践的探索已经超越了现行土地制度和法律，土地制度的深化改革是必然的。作者运用过程性的动态概念诠释土地私有化，并对土地私有化进程提出了一些思索和操作建议。 引言 土地制度是农村的根本制度，土地制度决定农村经营制度和农村组织体系。土地制度问题是解决农村发展问题的瓶颈，现行土地制度改革有紧迫性和必要性。 我国的现行土地制度是土地集体所有，农户承包经营的制度。土地制度决定的现行农村双层经营体制已经不适应农业的发展，而双层经营体制是决定农村问题的微观基础。农业发展缓慢的根本原因在于对土地的使用上，由于统分结合的土地经营制度制约，效率没有显著提高。 一、关于农村土地产权制度的理论争议 针对当前理论界关于土地产权制度的争论，作者归纳了五种有代表性的言论，摘取了其主要观点进行简要引述。 （一）几种代表性观点 1、观点之一:把土地承包权视为农民的财产权。 主要观点:把土地承包权视为农民的财产权，并予以严格的法律保护，将稳定农民对土地收益的预期。但是土地所有权仍归集体，并未深入到土地产权私有化问题。 2、观点之二:突破农村集体所有制，把土地产权给农民。 主要观点:发展到今天，突破农地集体所有制的框架已迫在眉睫。目前的这种土地集体所有制，无法实现农民土地承包经营权的物权化。突破农村集体所有制，把土地产权给农民，农民有权将集体所有的土地直接进入市场，但是具体给农民什么样的土地产权，并没有给出明确答案。 3、观点之三:私有化是中国土地产权之归宿 主要观点:主张农村土地完全私有化，认为中国现在的土地公有制正是农业机械化的障碍，它不可能兼顾公平和效率。要顾及公平，就要牺牲效率。土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷，安定社会，稳定地方财政有重大意义。笔者对土地私有化的理论前瞻性表示认同，但笔者认为在主张农村土地完全私有化时应该考虑进程，这是持该种观点的人所忽视的。 4、观点之四:维持现存的土地公有制度 主要观点是:现有的土地制度的问题是局部的问题，而不能上升为全局的问题。认为解决农村问题并不在于土地制度。反对农村土地私有化，认为在中国搞农村土地私有化是开历史倒车。 5、观点之五:土地公有，制度适度改善论 主要观点是:能够采取适当制度安排解决现行土地制度存在的问题，不一定要实行土地私有化。改革不仅会有经济成本，而且还有政治成本。完全可以在土地公有的框架下，设计出符合市场经济需要的中国特色农村土地制度。 （二）评论土地产权之争 抛除非经济因素的考虑，笔者认为主要争论的焦点有四个: 1、私有化是否影响土地流转。 在目前的土地制度下，土地的租金还是比应有的要低很多，关键的因素是未来的不确定性使农民对未来缺乏预期。在我国目前的农村土地制度下土地还无法进行买卖，但可以转包，但是转包的价格绝没有买卖的价格高，这主要有两个方面的原因:一是土地的使用途径受到限制;一是买主无法永久拥有土地，甚至有承包期内被收回的风险。有人提出的方案是永佃制，但是政府能够保证农民的永佃权多少年，因为没有永远的政府;另外租金的长期稳定化也是问题;因为没有土地产权契约，今后征用土地很难保证不发生侵害农民土地利益。 使用权流转效率的提高依赖于使用权强度的提高。因此，农村土地制度变革的方向应是土地使用权强度的提高。首先，历史地看，土地产权制度效率的改进，无不与土地使用权强度的提高有关。其次，从理论上讲，在完全的私有权和公有权之间，还有很多产权形态。现行土地产权制度下的所有权主体非人格化的同时，农地产权中有多项权能没有界定归属，存在着权能真空;与之相对应的，使用权强度不足和产权不明晰导致了使用权主体行为空间狭小。 2、农民利益保护问题 土地私有化代表农民的意愿。关键是农民缺乏拥有土地的信心。 关于土地是农民的生存保障的观点，我认为有两点认识:首先，正因为土地在某些地方是农民的生存保障，才要杜绝掠夺农民土地，鲸吞农民利益的事情屡屡发生，就必须应当赋予农民一纸法律上的契约。其次，土地在另外许多地方根本就不足以成为农民生存保障，就凭着一点承包的土地，打发不了农民的保障问题。 在产权明确前提下，土地买卖双方是平等的关系。现在已经不是强取豪夺的时代，产权的明确化使农民的土地有了法律的保障。 3、土地私有化是否更有效率 土地私有化的进程会促进规模化和集约化经营。首先，规模化经营比分散化经营总体上更有效率。要在集约化的基础上进行规模化。其次，土地产权明晰比承包土地更有效率。 4、是否影响机械化、现代化、产业化。 土地私有的进程会促进土地的流转，就会出现土地的整合、规模化经营，以及产业化、企业化运作。这必然会借助高科技和现代化的生产工具，农业机械化、科技化进程加速，使农业生产方式有较大的改善。 二、实践中关于土地制度问题的探索 （一）土地非农化过程中，土地租用与转化问题 广东南海以土地为中心的农村股份合作制，催生了灵活的土地使用方式，“降低了当地农村工业化的门槛”。但是，南海农村土地集体股份制与企业向集体租用土地的行为，在推进过程中与现行土地法规有所抵触。南海在土地使用上所反映出的现实与法律的冲突，表明目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。 （二）保障丧失土地的农民权益的有益探索 在这方面的有益探索，浙江省的经验具有一定的参考和指导作用。分析了衢州、台州解决失土农民社会保障问题的探索经验，建议加快建立能与城镇居民相衔接的主要面向“城中村”失土农民的社会保障制度。 三、围绕农村土地制度改革的思想困扰 针对理论与现实，作者认为困扰土地制度深化改革有两个思想性问题，即对农民的认识问题和对非经济因素的考虑问题进行了深入的分析，主张给农民自由和解决土地制度对农民的束缚。作者认为给农民制度，农业问题最终要靠农民自己解决，劣势农户要退出农业经营，农民在适应土地制度变革和自主使用处置土地方面是理性的“经济人”。作者主张用纯粹的经济学效率视点来探讨土地变革问题，同时也简要讨论了对自由、法治和政治因素的理解。 1、对农民的认识上，作者的观点是: (1)给农民制度，农业问题最终要靠农民自己解决 农民的主观能动性没有发挥，关键是还没有给农民自由的制度，没有给农民发挥才智的空间。 (2)劣势农户应退出农业。 鼓励专业户、大户的发展，鼓励优势农户在更大范围中施展才干。在这样的基础上要通过土地流转，来考虑劣势农户（即不善于经营农业的农户）的退出问题。通过土地流转，劣势农户把土地转包给别人，自己在土地上打工，或者转移到城市，对他们来说是一条增加收入的途径。 要相信农民是“经济人”，都会趋利避害，在适应土地制度变革和自主使用处置土地上，是理性的。 2、对土地制度改革中关于非经济因素的考虑 经济学家要中立地观察和考虑问题，尽量坚持纯粹的经济学的视点。不同政治倾向的人其观点有别，这样的经济学不纯粹，会受到局域及时效的影响。如果说非得要考虑点经济以外的因素，应该讲“经济学的良心”，考虑对自由的尊重。 一些学者担心土地私有化的理由，就是政府对农民的法律保障不足。必须建立透明性担保。就是社会的法治问题。 中国的农民为什么没有信心，因为长期以来处在被“统”的地位，对土地等生产资料的使用和配置缺少自主权，因为农民得不到透明的信息和有信用的保护，对未来缺少预期。 四、土地产权化进程思索 （一）作者对于土地私有化的概念性理解 首先，土地私有化的概念，并不是等同于土地所有权私有，那是土地私有化的最终阶段。我认为土地私有化是一个动态的过程性的概念。 其次，澄清对私有土地如何使用的认识。随着土地私有化程度的加深，农民对土地的使用自主权会有质的提高，但即使土地完全所有，土地的用途还是明确的，要考虑社会福利最大化和可持续发展问题。 再一个就是土地私有化的策略，笔者认为凡是深化土地私有化进程的政府举措都赞成。目前一方面要落实土地承包经营30年的政策，要通过法律把承包经营权物权化。另一方面，要积极考虑土地产权的进一步私有化，在有条件的地方，应该使农民家庭经营直接拥有自己的土地和其他生产资料。 （二）土地私有化进程掌握的原则 农村土地私有化的改革进程中，要掌握三条原则:首先是要在试验的基础上进行。另外是要寻找合适的时机。第三就是因地制宜、循序渐进。 （三）土地私有化后可能会形成的社会问题。 土地私有化以后，必然会形成新的社会问题。 1、首先土地私有化必然形成中国的农场主阶层，但是我认为并不简单等同于旧社会的“地主”。体现为由地租的合约关系改变为是工资的合约关系。 2、土地所有权私有化会使公共建设成本大增。因此就要在土地私有化之初，就明确征购私人土地以进行公共工程的法律程序与补偿办法。