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自1990年代以来，基于“四个中心”建设目标，上海积极推进中心城区“退二进三”的产业调整发展政策，但“四个中心”的建设行动更多落脚于黄埔、卢湾、静安及浦东新区等CBD 区域，中心城区外围区县包括杨浦、普陀等过去的老工业区处于转型发展的困难期，寻求更好区域发展发展动力和模式就成为这些区县的重要任务。