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摘要为了更加有效地预防和打击职务犯罪,必须完善检察机关职务犯罪侦查保障机制。本文建议建立侦查启动监督机制、侦查立案监督机制、侦查措施监督机制、审查起诉监督机制等四项机制,并从相关法律修改、检察机关机构设置、职务犯罪侦查措施等方向进一步探讨职务犯罪侦查工作的发展。
关键词职务犯罪 侦查机制 监督机制
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-013-02
查办贪污、贿赂等职务犯罪是检察机关的重要职能,现阶段,我国正处在政治、经济、文化建设和体制改革的过程中,诸多社会矛盾相互交织,产生腐败现象的土壤和条件远未消除,重大违法违纪案件一再发生,腐败问题仍然是人民群众关注的问题,反腐败斗争的形势依然严峻。同时,贪污贿赂等职务犯罪日趋复杂化、高智能化,如何有效地预防和打击职务犯罪,是人民检察院面临的亟待解决的问题。不断完善我国反腐败的机制,倡导清正廉明的社会风气,任重而道远。
一、目前我国职务犯罪侦查工作的现状
1.侦查权限分散。我国法律规定,人民检察院是我国职务犯罪侦查的唯一主体。人民检察院的内部侦查权力分别配置于反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、监所检察部门、控告申诉检察部门等,这样虽然能使办案的针对性较强,但易形成各部门之间权限不清,不利于集中力量查办职务犯罪案件,不利于全局调配和使用侦查力量。
2.侦查手段不足,侦查措施较单调,影响有效行使职务犯罪侦查权。我国《刑事诉讼法》规定:“重调查研究,不轻信口供”。由于职务犯罪本身的特点,目前侦查手段缺乏且欠缺规范,一般将获取犯罪嫌疑人的口供作为重要的侦查手段,从而造成对犯罪嫌疑人的口供依赖过大。
3.传唤、拘传时限为12小时的规定过短,对突破案件造成困难。职务犯罪具有预谋性、专业性等特点,较之普通的刑事犯罪更为隐蔽,犯罪嫌疑人的智商普遍较高,更为狡猾,侦查人员要在12小时内突破嫌疑人心理防线的难度相当大,很难让案件取得实质上的突破,导致实践中有很多案件因为时间紧而无法查清基本事实,最终使大案变成小案甚至不得不撤案,导致犯罪分子不能受到法律及时有效的制裁。
4.犯罪嫌疑人翻供的情况时有发生。贪污贿赂类犯罪尤其是受贿犯罪与其他类型犯罪有明显的不同,该类犯罪物证、书证较少,主要的证据是行贿人的证言和犯罪嫌疑人的供述,且多是一对一的证据情况,证据较为单一,这些证据主观随意性强,客观稳定性差,容易让犯罪嫌疑人产生侥幸心理,自認为只要翻供,就能逃脱法律的制裁。
5.证人翻证或者不作证的问题经常存在。对于证人拒证的法律责任目前没有明确规定,有些案件由于证人不愿作证而使犯罪嫌疑人的法律责任减轻,甚至使犯罪嫌疑人逃脱法律的制裁。有些案件证人翻证,导致案件的证据反复,在审查起诉阶段,出现是否构成犯罪的质疑。如笔者曾办理一宗受贿案,前期行贿人供述清晰,称为得到受贿人的关照,用私款行贿犯罪嫌疑人,到后期翻证,称其所在的公司有犯罪嫌疑人参股,犯罪嫌疑人除参股外还参与管理,由此难以证实犯罪嫌疑人受贿的客观行为,此案犯罪嫌疑人的受贿行为不能认定。
6.案件线索依靠群众举报及纪委移送。如来自群众举报的,往往比较模糊,不够具体,与事实出入较大,真实性、可查度较低,线索质量不高,如来自纪委移送,是否移送检察机关随意性较大,有无囊括所有职务犯罪嫌疑行为不得而知。
7.有专业特长的侦查人员太少,侦查能力有待提高。这几年在金融、交通、能源、质量监督、医疗、传媒等多个领域的职务犯罪呈高发态势,不仅需要侦查员具有良好的法律知识,还要懂得财经、金融、工程建设、造价、医药、影视等各方面的专业知识,对复合型人才的需要越来越迫切。同时,职务犯罪是智能型的犯罪,最近几年呈年轻化、高学历的发展态势,侦查部门应重视队伍建设,提高人员素质,才能适应侦查工作的需要。
二、完善职务犯罪侦查保障机制
(一)侦查启动监督机制
为了防止职务犯罪侦查启动的滥用,应当建立侦查启动的监督机制。检察机关对职务犯罪案件有立案侦查、审查决定逮捕、提起公诉、决定不起诉、抗诉、执行监督等职权,这种集侦查、起诉、诉讼监督于一体的制度,客观上要求检察机关实行侦查、批捕、起诉等职权的内部分工和相互制约,防止权力过分集中。在举报部门,应建立受理线索和再生线索的及时录入机制,由专人负责及时录入信息库,设立不可更改程序,防止瞒案不报、压案不查、违法启动等问题的发生。侦查部门应注重立案前的初查工作,全面、细致、及时地调查核实,收集固定证据,从而为立案侦查的启动打下更加坚实的基础
(二)侦查立案监督机制
侦查部门经对职务犯罪线索进行审查,认为应当立案的,报经检察长或检察委员会决定,认为不应当立案的,报经其分管检察长同意后,退回举报中心,举报中心认为不立案决定不当的,提出复议或复查意见,由检察长或检察委员会决定,侦查监督部门发现应当立案而不立案的,应报经其分管检察长同意后建议侦查部门立案,侦查部门应当提出采纳或不予采纳的意见并报经其分管检察长同意后向侦查监督部门通报,侦查监督部门坚持认为应当立案的,应报经检察长或检察委员会决定。随着反腐败斗争的进一步深入,腐败的手段方法越来越隐蔽多样,有些搞腐败的人有文化,懂理论,有知识,懂法律,有权力,懂运作,有谋划,懂造势,因此,侦查部门面临的任务艰巨而复杂,就线索而言,也需侦查人员用心研究,积极初查,才能拨开迷雾,发现核心问题。因此,由举报中心、自侦部门、侦监部门互相配合及制约,才能确保立案的“稳、准”。
(三)侦查措施监督机制
逮捕犯罪嫌疑人是职务犯罪侦查中最严厉的侦查措施,如果适用不当可能严重侵犯公民的人身权利。侦查部门应当严格依照法定的条件和程序慎用逮捕羁押措施,应当全面理解《刑事诉讼法》及其司法解释规定的逮捕条件,对于有犯罪事实,没有逮捕必要的不适用逮捕。侦查监督部门认为需要逮捕犯罪嫌疑人的,应及时审查并提出意见,报经其分管检察长或检察长、检察委员会决定,认为应当逮捕而没有逮捕的,应报经其分管检察长同意后建议职务犯罪侦查部门报捕。
在讯问职务犯罪嫌疑人时实行全程同步录音录像,有利于及时、全面固定讯问内容,提高口供的真实性,有效防止刑讯逼供等违法行为发生。应做到讯问人员和录制人员分离,录制工作由技术人员负责,摄制的图像应反映职务犯罪嫌疑人、检察人员及讯问场景等情况,并显示时间数码等。
(四)审查起诉监督机制
在司法实践中,经常会出现公诉部门与自侦部门缺乏相互配合和相互协调意识的情况,自侦部门在侦查活动中很少考虑如何使审查起诉顺利开展,有时会造成检察资源浪费,且会影响自侦案件的质量。对自侦部门而言,应注重以审查起诉标准开展证据收集等侦查活动,进一步强化质量意识和证据意识,将侦查工作的方向定位为公诉部门指控犯罪提供具有合法性、关联性、客观性的证据,使两部门形成一种相互配合的良性互动关系,使案件“立得起,诉得出,判得了”,并及时通报办案情况。对公诉部门而言,在受理审查职务犯罪侦查部门移送起诉或不起诉的案件时,认为符合起诉或不起诉条件的,应及时与职务犯罪侦查部门交换意见,分歧较大的应报经检察长或检察委员会决定,认为应当起诉而没有移送的,应报经其分管检察长同意后建议职务犯罪侦查部门移送起诉,侦查部门应当提出采纳或不予采纳的意见书面通知公诉部门。公诉部门在审查起诉中,发现犯罪嫌疑人翻供、证人翻证或者其他证据发生重大变化情况的,应通报职务犯罪侦查部门。
三、职务犯罪侦查工作前瞻
1.确立检察机关强制取证权。对负有作证义务而拒绝作证或作假证的证人,明确其应当承担相应的法律责任。证人不愿意作证是趋利避害的普遍表现,主要是顾虑过多或者受到威胁、恐吓。侦查人员要让证人明白依法作证是公民的法律义务,积极做好证人的思想说服工作,要了解证人是否受到了威胁、恐吓等,对于打击报复证人的,按照法律规定坚决予以查处。建立与证人联系的制度,对证人保护有力,他们才会愿意出来作证,从而有利于侦查取证工作的顺利进行。
2.强化一般侦查措施和技术侦查措施。我国职务犯罪的专门调查手段落后,技术侦查措施严重缺乏,目前没有赋予职务犯罪侦查机关技术侦查的决定权和实施权,并且非常严格地控制技术侦查的使用范围,鉴于目前反腐败斗争的严峻,腐败分子的贪腐招数复杂,应特别注重增强技术侦查措施的运用,包括电子窃听、秘密录像、秘密拍照、用机器设备排查和传递个人情况数据等。
3.建议确立举报中心和侦查机关分离架构。举报中心全面统管检察机关侦查的职务犯罪线索,包括贪污、贿赂及渎职侵权线索,负责与各级纪检监察部门及各专业部门联系,深挖区域内的职务犯罪线索,从而加强检察机关内部监督制约。
4.建议修改相关法律,确立较为科学、合理的职务犯罪拘传、传唤时间。建议有关部门修改传唤、拘传时限为12小时的规定。在充分保障人权的同时,也应当考虑侦查办案的实际。拘传、传唤时间不宜过长,也不宜过短,应该与职务犯罪侦查实际相适应。
5.建议修改相关法律,确立用重典约束国家工作人员的规定。外国多数国家用严厉的法律法规约束公务员,对贪官的刑罚一向严于老百姓,廉洁指数高的国家,几乎都对贪官用重典。如在瑞典,任何人有权查阅任何公务员的家庭财产,在芬兰,公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游等均视为受賄,须处以罚款,甚至监禁,且终生不得担任公职。在法国,同样性质的犯罪,对公务员的量刑要比普通百姓翻一番,对司法人员的量刑在公务员的基础上再翻一番。
6.逐步进行将各级职务犯罪侦查部门从检察机关分离出去的可行性研究。目前,职务犯罪侦查是检察机关的重要职能,检察机关对职务犯罪案件有立案侦查、审查决定逮捕、提起公诉、决定不起诉、抗诉、执行监督等职能,形成集侦查、起诉、诉讼监督于一体的局面,难以从本质上达到监督的要求,也违背我国宪法对检察机关是法律的监督机关的定义。改革开放之初,为适应反腐败的要求,赋予检察机关职务犯罪侦查的任务,现阶段,应重视对建立从中央到地方各级独立的职务犯罪侦查机构的可行性研究,从而有助于进一步完善我国廉政体系,推进我国廉政建设的发展。
关键词职务犯罪 侦查机制 监督机制
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-013-02
查办贪污、贿赂等职务犯罪是检察机关的重要职能,现阶段,我国正处在政治、经济、文化建设和体制改革的过程中,诸多社会矛盾相互交织,产生腐败现象的土壤和条件远未消除,重大违法违纪案件一再发生,腐败问题仍然是人民群众关注的问题,反腐败斗争的形势依然严峻。同时,贪污贿赂等职务犯罪日趋复杂化、高智能化,如何有效地预防和打击职务犯罪,是人民检察院面临的亟待解决的问题。不断完善我国反腐败的机制,倡导清正廉明的社会风气,任重而道远。
一、目前我国职务犯罪侦查工作的现状
1.侦查权限分散。我国法律规定,人民检察院是我国职务犯罪侦查的唯一主体。人民检察院的内部侦查权力分别配置于反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、监所检察部门、控告申诉检察部门等,这样虽然能使办案的针对性较强,但易形成各部门之间权限不清,不利于集中力量查办职务犯罪案件,不利于全局调配和使用侦查力量。
2.侦查手段不足,侦查措施较单调,影响有效行使职务犯罪侦查权。我国《刑事诉讼法》规定:“重调查研究,不轻信口供”。由于职务犯罪本身的特点,目前侦查手段缺乏且欠缺规范,一般将获取犯罪嫌疑人的口供作为重要的侦查手段,从而造成对犯罪嫌疑人的口供依赖过大。
3.传唤、拘传时限为12小时的规定过短,对突破案件造成困难。职务犯罪具有预谋性、专业性等特点,较之普通的刑事犯罪更为隐蔽,犯罪嫌疑人的智商普遍较高,更为狡猾,侦查人员要在12小时内突破嫌疑人心理防线的难度相当大,很难让案件取得实质上的突破,导致实践中有很多案件因为时间紧而无法查清基本事实,最终使大案变成小案甚至不得不撤案,导致犯罪分子不能受到法律及时有效的制裁。
4.犯罪嫌疑人翻供的情况时有发生。贪污贿赂类犯罪尤其是受贿犯罪与其他类型犯罪有明显的不同,该类犯罪物证、书证较少,主要的证据是行贿人的证言和犯罪嫌疑人的供述,且多是一对一的证据情况,证据较为单一,这些证据主观随意性强,客观稳定性差,容易让犯罪嫌疑人产生侥幸心理,自認为只要翻供,就能逃脱法律的制裁。
5.证人翻证或者不作证的问题经常存在。对于证人拒证的法律责任目前没有明确规定,有些案件由于证人不愿作证而使犯罪嫌疑人的法律责任减轻,甚至使犯罪嫌疑人逃脱法律的制裁。有些案件证人翻证,导致案件的证据反复,在审查起诉阶段,出现是否构成犯罪的质疑。如笔者曾办理一宗受贿案,前期行贿人供述清晰,称为得到受贿人的关照,用私款行贿犯罪嫌疑人,到后期翻证,称其所在的公司有犯罪嫌疑人参股,犯罪嫌疑人除参股外还参与管理,由此难以证实犯罪嫌疑人受贿的客观行为,此案犯罪嫌疑人的受贿行为不能认定。
6.案件线索依靠群众举报及纪委移送。如来自群众举报的,往往比较模糊,不够具体,与事实出入较大,真实性、可查度较低,线索质量不高,如来自纪委移送,是否移送检察机关随意性较大,有无囊括所有职务犯罪嫌疑行为不得而知。
7.有专业特长的侦查人员太少,侦查能力有待提高。这几年在金融、交通、能源、质量监督、医疗、传媒等多个领域的职务犯罪呈高发态势,不仅需要侦查员具有良好的法律知识,还要懂得财经、金融、工程建设、造价、医药、影视等各方面的专业知识,对复合型人才的需要越来越迫切。同时,职务犯罪是智能型的犯罪,最近几年呈年轻化、高学历的发展态势,侦查部门应重视队伍建设,提高人员素质,才能适应侦查工作的需要。
二、完善职务犯罪侦查保障机制
(一)侦查启动监督机制
为了防止职务犯罪侦查启动的滥用,应当建立侦查启动的监督机制。检察机关对职务犯罪案件有立案侦查、审查决定逮捕、提起公诉、决定不起诉、抗诉、执行监督等职权,这种集侦查、起诉、诉讼监督于一体的制度,客观上要求检察机关实行侦查、批捕、起诉等职权的内部分工和相互制约,防止权力过分集中。在举报部门,应建立受理线索和再生线索的及时录入机制,由专人负责及时录入信息库,设立不可更改程序,防止瞒案不报、压案不查、违法启动等问题的发生。侦查部门应注重立案前的初查工作,全面、细致、及时地调查核实,收集固定证据,从而为立案侦查的启动打下更加坚实的基础
(二)侦查立案监督机制
侦查部门经对职务犯罪线索进行审查,认为应当立案的,报经检察长或检察委员会决定,认为不应当立案的,报经其分管检察长同意后,退回举报中心,举报中心认为不立案决定不当的,提出复议或复查意见,由检察长或检察委员会决定,侦查监督部门发现应当立案而不立案的,应报经其分管检察长同意后建议侦查部门立案,侦查部门应当提出采纳或不予采纳的意见并报经其分管检察长同意后向侦查监督部门通报,侦查监督部门坚持认为应当立案的,应报经检察长或检察委员会决定。随着反腐败斗争的进一步深入,腐败的手段方法越来越隐蔽多样,有些搞腐败的人有文化,懂理论,有知识,懂法律,有权力,懂运作,有谋划,懂造势,因此,侦查部门面临的任务艰巨而复杂,就线索而言,也需侦查人员用心研究,积极初查,才能拨开迷雾,发现核心问题。因此,由举报中心、自侦部门、侦监部门互相配合及制约,才能确保立案的“稳、准”。
(三)侦查措施监督机制
逮捕犯罪嫌疑人是职务犯罪侦查中最严厉的侦查措施,如果适用不当可能严重侵犯公民的人身权利。侦查部门应当严格依照法定的条件和程序慎用逮捕羁押措施,应当全面理解《刑事诉讼法》及其司法解释规定的逮捕条件,对于有犯罪事实,没有逮捕必要的不适用逮捕。侦查监督部门认为需要逮捕犯罪嫌疑人的,应及时审查并提出意见,报经其分管检察长或检察长、检察委员会决定,认为应当逮捕而没有逮捕的,应报经其分管检察长同意后建议职务犯罪侦查部门报捕。
在讯问职务犯罪嫌疑人时实行全程同步录音录像,有利于及时、全面固定讯问内容,提高口供的真实性,有效防止刑讯逼供等违法行为发生。应做到讯问人员和录制人员分离,录制工作由技术人员负责,摄制的图像应反映职务犯罪嫌疑人、检察人员及讯问场景等情况,并显示时间数码等。
(四)审查起诉监督机制
在司法实践中,经常会出现公诉部门与自侦部门缺乏相互配合和相互协调意识的情况,自侦部门在侦查活动中很少考虑如何使审查起诉顺利开展,有时会造成检察资源浪费,且会影响自侦案件的质量。对自侦部门而言,应注重以审查起诉标准开展证据收集等侦查活动,进一步强化质量意识和证据意识,将侦查工作的方向定位为公诉部门指控犯罪提供具有合法性、关联性、客观性的证据,使两部门形成一种相互配合的良性互动关系,使案件“立得起,诉得出,判得了”,并及时通报办案情况。对公诉部门而言,在受理审查职务犯罪侦查部门移送起诉或不起诉的案件时,认为符合起诉或不起诉条件的,应及时与职务犯罪侦查部门交换意见,分歧较大的应报经检察长或检察委员会决定,认为应当起诉而没有移送的,应报经其分管检察长同意后建议职务犯罪侦查部门移送起诉,侦查部门应当提出采纳或不予采纳的意见书面通知公诉部门。公诉部门在审查起诉中,发现犯罪嫌疑人翻供、证人翻证或者其他证据发生重大变化情况的,应通报职务犯罪侦查部门。
三、职务犯罪侦查工作前瞻
1.确立检察机关强制取证权。对负有作证义务而拒绝作证或作假证的证人,明确其应当承担相应的法律责任。证人不愿意作证是趋利避害的普遍表现,主要是顾虑过多或者受到威胁、恐吓。侦查人员要让证人明白依法作证是公民的法律义务,积极做好证人的思想说服工作,要了解证人是否受到了威胁、恐吓等,对于打击报复证人的,按照法律规定坚决予以查处。建立与证人联系的制度,对证人保护有力,他们才会愿意出来作证,从而有利于侦查取证工作的顺利进行。
2.强化一般侦查措施和技术侦查措施。我国职务犯罪的专门调查手段落后,技术侦查措施严重缺乏,目前没有赋予职务犯罪侦查机关技术侦查的决定权和实施权,并且非常严格地控制技术侦查的使用范围,鉴于目前反腐败斗争的严峻,腐败分子的贪腐招数复杂,应特别注重增强技术侦查措施的运用,包括电子窃听、秘密录像、秘密拍照、用机器设备排查和传递个人情况数据等。
3.建议确立举报中心和侦查机关分离架构。举报中心全面统管检察机关侦查的职务犯罪线索,包括贪污、贿赂及渎职侵权线索,负责与各级纪检监察部门及各专业部门联系,深挖区域内的职务犯罪线索,从而加强检察机关内部监督制约。
4.建议修改相关法律,确立较为科学、合理的职务犯罪拘传、传唤时间。建议有关部门修改传唤、拘传时限为12小时的规定。在充分保障人权的同时,也应当考虑侦查办案的实际。拘传、传唤时间不宜过长,也不宜过短,应该与职务犯罪侦查实际相适应。
5.建议修改相关法律,确立用重典约束国家工作人员的规定。外国多数国家用严厉的法律法规约束公务员,对贪官的刑罚一向严于老百姓,廉洁指数高的国家,几乎都对贪官用重典。如在瑞典,任何人有权查阅任何公务员的家庭财产,在芬兰,公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游等均视为受賄,须处以罚款,甚至监禁,且终生不得担任公职。在法国,同样性质的犯罪,对公务员的量刑要比普通百姓翻一番,对司法人员的量刑在公务员的基础上再翻一番。
6.逐步进行将各级职务犯罪侦查部门从检察机关分离出去的可行性研究。目前,职务犯罪侦查是检察机关的重要职能,检察机关对职务犯罪案件有立案侦查、审查决定逮捕、提起公诉、决定不起诉、抗诉、执行监督等职能,形成集侦查、起诉、诉讼监督于一体的局面,难以从本质上达到监督的要求,也违背我国宪法对检察机关是法律的监督机关的定义。改革开放之初,为适应反腐败的要求,赋予检察机关职务犯罪侦查的任务,现阶段,应重视对建立从中央到地方各级独立的职务犯罪侦查机构的可行性研究,从而有助于进一步完善我国廉政体系,推进我国廉政建设的发展。