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当前正在推行的农信社改革方案，加拿大西安大略大学终身教授徐滇庆认为，这是一种自上而下的改革，由于改革所依靠的力量恰恰是改革的对象，这次农信社改革肯定走不远。
因此，徐滇庆建议将农信社改革和创建民营银行结合起来。在贫困地区由民间资本将农信社改组为民营银行，允许这家银行在富裕地区设立一家分行，以富济贫，在较短时间内消化掉农信社的不良资产，发展健全“三农”融资渠道。
据了解，他的这个建议已经得到有关高层的重视。日前《经济》杂志就此对他进行了采访。
自上而下改革存在局限
《经济》：去年以来，农信社改革一直是和国有银行改革并重的两大金融改革之一，去年7月国务院发布的18号文件启动了8省区的农信社改革试点，今年试点又扩大到除海南和西藏之外的全国其他地区，改革力度之大、推进速度之快前所未有。您是如何看待这次农信社改革？
徐滇庆：坦率地说，我并不看好当前的农信社改革方案。
迄今为止，农信社改革方案基本上是按照自上而下的思路设计的。无论这些方案如何设计，能否成功取决于如下三个条件：第一，农信社管理层是否愿意改革。第二，农信社管理层是否有能力在改革之后按照金融市场规律办事。第三，能否实现政企分开。也就是说，农信社主任必须是个好人，是个金融人才，是个能够抵制行政干预的人。问题是，这样的农信社主任有多少？
目前在全国35000家农信社当中，好的和比较好的也许有10000家左右。这些农信社主任是合格的金融人才。他们欢迎改革，积极执行上级的决策。这些农信社的外部环境比较好，地方政府比较开明，对农信社的干预比较少。因此，无论是将农信社改成合作制还是股份制，都比较容易取得成果。例如，江苏江阴、张家港和常熟三地的农信联社改为农村商业银行之后经营状况就比较良好。
可是，大部分农信社的改革前景并不乐观。
第一，许多农信社的管理人员并不具备从事金融工作的资格。自上而下的改革只能挑选一些符合官员标准的人而很难培养和挑选合格的金融人才。
第二，某些农信社的巨额坏账牵涉到管理层和地方政府官员。如果彻底揭开农信社的盖子，无异于把他们推上审判台。因此，他们注定要反对改革，反对建立现代企业制度，反对信息透明化。上有政策，下有对策。经过他们传递的改革信息必然产生严重扭曲。如果改革所依靠的力量恰恰是改革的对象，这样的改革在逻辑上就行不通。
第三，自上而下的改革只能加强行政干预，而不可能实现政企分开。可以预见，推行自上而下改革，好的农信社依然好，差的依然差。虽然可以拿出一些成功的典型，但是在总体上仍然难以摆脱困境，更不可能摸索出金融制度创新之路。自上而下的农信社改革注定走不远。
《经济》：那么您认为农信社改革的难点在哪里？
徐滇庆：我们明明知道某些农信社的问题非常严重，但就是没有办法来关闭它们。这说明至今还没有一套行之有效的金融机构退出制度。让这些问题机构关门容易，可是这些农信社的不良贷款怎么办？农村融资渠道严重不畅通，前些年四大国有银行纷纷从落后地区撤退，不但撤出县以下城镇，甚至有些经济不发达的县已经没有了四大银行的网点。如果连农信社也关了门，由谁来给农民提供金融服务？投鼠忌器，所以农信社改革一直踟蹰不前。
在我看来，推进农村金融体制改革必须要面对三项挑战：第一，要有办法维护农村金融稳定。第二，要能够消化农信社的坏账。第三，要能够为“三农”提供更有效率的金融服务。既然自上而下的改革只能解决不到三分之一农信社的问题，其余的农信社改革必须要自下而上，引入民间资本和外资，制度创新，利用市场机制闯出一条新路来。
如果限制在原来农信社的框框里谈改革，肯定没有人愿意参与。根据我们在广东、江苏、浙江、陕西、辽宁等地的调查情况，如果一个农信社的不良贷款率为40%，资本充足率为3%，假定用央行专项票据置换50%的不良贷款，追回15%的不良贷款(这个比例也许是过于乐观的估计)，如果依靠股东注入资本将资本充足率提高到8%，利用本身利润将不良贷款率降到2%以达到正常银行的要求，需要将近10年到20年时间。也就是说民间资本进入农信社在相当时间内完全无利可图。在这种情况下要求民间资本和外资进入农信社只能是一厢情愿。
民营企业家认为鼓励民间资本改造现有的农信社是个圈套。有位企业家说，“进入农信社，未收其利，先蒙其害，凭什么要民营企业来补农信社的窟窿？这样赔本的生意哪个肯干？”如果在如此恶劣的条件下依然有人愿意进入，很可能他们的动机不纯。这些人进入基层金融机构的目的并不是长期投资，而是要利用这些金融机构给关联企业贷款或者为自身牟取非法暴利。必须要格外堤防。
将农信社改革和创建民营银行相结合
《经济》：那么在您看来如何解决农信社现存的严重问题？
徐滇庆：鉴于在现有农信社的框架下难以引入民间资本和外资，我的设想是，可否打破农信社的地域约束，在改革农信社的同时创建一批新型民营银行。建议在贫困地区由民间资本在当地农信社的基础上改组成为一个民营银行，同时允许这家银行在富裕地区设立一个分行。利用这家分行所创造的利润在较短的时间内消化掉原农信社的大部分坏账。例如，将广东韶关地区的乐昌农信社改组为民营银行，同时允许这家银行在广东南海设立一家分行。在陕西渭南将农信社改组为民营银行，允许它在西安设立分行。
《经济》：您的这种设想有什么优点？
徐滇庆：这种思路的优点主要体现在四个方面：
第一，将新设银行的总部摆在贫困地区，有利于促进贫困地区的经济发展。由于这个银行有两个分行，其主要利润来源于富裕地区，因此有可能利用富裕地区分行的利润帮助贫困地区分行消化历史包袱。以富济贫，以富帮贫。
第二，由于新设民营银行拥有两个分行，具有一定的规模，其发展前景较好，因此有可能吸收高质量的金融专业人才加盟，有可能吸引外资入股，有利于在新设民营银行中建立现代企业制度。
第三，由于新生的民营银行是在穷困地区的农信社基础上建立起来的，总部又设在贫穷地区，因此，有可能继续通过兼并、收购、重组等方式消化周边地区的农信社，进一步消除潜伏的金融隐患。
第四，这种思路符合投资者长期利益。能够为投资者提供一个长期盈利的前景，鼓励他们合法经营。
在实践中可以根据各地实际情况调整方案。如果接手的农信社包袱比较重，可以考虑给予新的民营银行较大的营业空间。例如，如果要求民间资本接手整个韶关地区农信社，可以考虑让民营银行在南海经营三年之后，如果符合条件，允许其将经营范围扩展到珠三角。
由于新成立的是一家银行而不是传统意义上的农信社，因此并没有改变农信社只能在本地经营的规定。
退出法规先行
《经济》：如果采用您的建议，首要的工作是什么？是不是马上就允许大批民间资本按照您的思路进入农信社，并开放民营银行？
徐滇庆：不是这样的，我多次说过，中国基层金融机构的数量并不少，开放民营银行的重要意义在于制度创新，而绝对不是简单地增加几家银行。必须通过试点制订出配套的准入、监管和退出法规。
目前我们有不少金融监管法规，可是准入法规和退出法规几乎空白。实践证明，没有严格的退出法规就不能实行合理的准入。因此，金融制度创新应当从金融机构的退出法规入手。特别是要针对新设民营银行制订行之有效的退出法规，并且通过试点检验和完善这些法规。
根据我们调查的结果，当前有些民营企业家确实存在着“暴富心态”，还有些人指望通过民营银行为自己圈钱、融资。对这些人最好的方法就是设置退出法规。
退出法规的原理很简单，如果一家银行的不良贷款超过一定标准，那么银监会就应当出示黄牌警告。如果不良贷款接近他的自有资本，那就应当勒令关门。无论如何，银行只能亏股东的钱而不能亏储户的钱。只要股东的钱还没有亏光，就有办法在不影响金融稳定的前提下关闭这家金融机构。
应当要求发起人在申报时提出来，在什么情况下关闭自己的银行。然后根据这些信息来制定退出法规，并且在实践中检验这些规定是否有效。退出法规要实施几次，真枪实弹地破产几家银行之后才能总结出来。成功的民营银行告诉人们应当怎么样办银行，如何疏通中小企业和民营企业的融资渠道。失败的民营银行从反面告诉人们，什么事情是不能干的，一家银行犯了什么样的错误就要被勒令关门。只有关掉几家不合格的民营银行才能完善银行的退出法规。
当前社会上有些民营企业家相互联络，希望组建民营银行。这说明开放民营银行是大势所趋，但又有些令人担忧。大多数民营企业家并不真正了解金融行业的规律，没有银行实践经验，不具备管理金融机构的资格。在农信社改革和民营银行创建过程中必须引入民间资本，但是由企业家来办银行的风险很大。应当请优秀的金融人才来筹办第一批民营银行。银行的董事长并不一定要由大股东担任。银行主要负责人应当由董事会聘用，但是对他们的资格审查要严格把关。
《经济》：那是不是要等到央行和银监会制定出金融机构的退出法规之后，再开始按照您的思路开展工作？
徐滇庆：由于金融制度创新需要较长的检验期，时不我待，建议抓紧时间，尽快安排在有限区域内展开试点工作。经过前些年的宣传，目前社会上对于民营银行的出现已经有了比较充分的思想准备，在特定地区内开展试点不会引起金融领域混乱。
中国地域广大，东西南北的金融状况差异很大，我建议选择一些有代表性的地区分别试点。是否可以由银监会合作金融部具体选择一些农信社来作为试点对象，由银监会、地方银监局的人员和专家学者结合组成研究组，制订具体的操作方案，尽快推进农村金融体制改革。
因此，徐滇庆建议将农信社改革和创建民营银行结合起来。在贫困地区由民间资本将农信社改组为民营银行，允许这家银行在富裕地区设立一家分行，以富济贫，在较短时间内消化掉农信社的不良资产，发展健全“三农”融资渠道。
据了解，他的这个建议已经得到有关高层的重视。日前《经济》杂志就此对他进行了采访。
自上而下改革存在局限
《经济》：去年以来，农信社改革一直是和国有银行改革并重的两大金融改革之一，去年7月国务院发布的18号文件启动了8省区的农信社改革试点，今年试点又扩大到除海南和西藏之外的全国其他地区，改革力度之大、推进速度之快前所未有。您是如何看待这次农信社改革？
徐滇庆：坦率地说，我并不看好当前的农信社改革方案。
迄今为止，农信社改革方案基本上是按照自上而下的思路设计的。无论这些方案如何设计，能否成功取决于如下三个条件：第一，农信社管理层是否愿意改革。第二，农信社管理层是否有能力在改革之后按照金融市场规律办事。第三，能否实现政企分开。也就是说，农信社主任必须是个好人，是个金融人才，是个能够抵制行政干预的人。问题是，这样的农信社主任有多少？
目前在全国35000家农信社当中，好的和比较好的也许有10000家左右。这些农信社主任是合格的金融人才。他们欢迎改革，积极执行上级的决策。这些农信社的外部环境比较好，地方政府比较开明，对农信社的干预比较少。因此，无论是将农信社改成合作制还是股份制，都比较容易取得成果。例如，江苏江阴、张家港和常熟三地的农信联社改为农村商业银行之后经营状况就比较良好。
可是，大部分农信社的改革前景并不乐观。
第一，许多农信社的管理人员并不具备从事金融工作的资格。自上而下的改革只能挑选一些符合官员标准的人而很难培养和挑选合格的金融人才。
第二，某些农信社的巨额坏账牵涉到管理层和地方政府官员。如果彻底揭开农信社的盖子，无异于把他们推上审判台。因此，他们注定要反对改革，反对建立现代企业制度，反对信息透明化。上有政策，下有对策。经过他们传递的改革信息必然产生严重扭曲。如果改革所依靠的力量恰恰是改革的对象，这样的改革在逻辑上就行不通。
第三，自上而下的改革只能加强行政干预，而不可能实现政企分开。可以预见，推行自上而下改革，好的农信社依然好，差的依然差。虽然可以拿出一些成功的典型，但是在总体上仍然难以摆脱困境，更不可能摸索出金融制度创新之路。自上而下的农信社改革注定走不远。
《经济》：那么您认为农信社改革的难点在哪里？
徐滇庆：我们明明知道某些农信社的问题非常严重，但就是没有办法来关闭它们。这说明至今还没有一套行之有效的金融机构退出制度。让这些问题机构关门容易，可是这些农信社的不良贷款怎么办？农村融资渠道严重不畅通，前些年四大国有银行纷纷从落后地区撤退，不但撤出县以下城镇，甚至有些经济不发达的县已经没有了四大银行的网点。如果连农信社也关了门，由谁来给农民提供金融服务？投鼠忌器，所以农信社改革一直踟蹰不前。
在我看来，推进农村金融体制改革必须要面对三项挑战：第一，要有办法维护农村金融稳定。第二，要能够消化农信社的坏账。第三，要能够为“三农”提供更有效率的金融服务。既然自上而下的改革只能解决不到三分之一农信社的问题，其余的农信社改革必须要自下而上，引入民间资本和外资，制度创新，利用市场机制闯出一条新路来。
如果限制在原来农信社的框框里谈改革，肯定没有人愿意参与。根据我们在广东、江苏、浙江、陕西、辽宁等地的调查情况，如果一个农信社的不良贷款率为40%，资本充足率为3%，假定用央行专项票据置换50%的不良贷款，追回15%的不良贷款(这个比例也许是过于乐观的估计)，如果依靠股东注入资本将资本充足率提高到8%，利用本身利润将不良贷款率降到2%以达到正常银行的要求，需要将近10年到20年时间。也就是说民间资本进入农信社在相当时间内完全无利可图。在这种情况下要求民间资本和外资进入农信社只能是一厢情愿。
民营企业家认为鼓励民间资本改造现有的农信社是个圈套。有位企业家说，“进入农信社，未收其利，先蒙其害，凭什么要民营企业来补农信社的窟窿？这样赔本的生意哪个肯干？”如果在如此恶劣的条件下依然有人愿意进入，很可能他们的动机不纯。这些人进入基层金融机构的目的并不是长期投资，而是要利用这些金融机构给关联企业贷款或者为自身牟取非法暴利。必须要格外堤防。
将农信社改革和创建民营银行相结合
《经济》：那么在您看来如何解决农信社现存的严重问题？
徐滇庆：鉴于在现有农信社的框架下难以引入民间资本和外资，我的设想是，可否打破农信社的地域约束，在改革农信社的同时创建一批新型民营银行。建议在贫困地区由民间资本在当地农信社的基础上改组成为一个民营银行，同时允许这家银行在富裕地区设立一个分行。利用这家分行所创造的利润在较短的时间内消化掉原农信社的大部分坏账。例如，将广东韶关地区的乐昌农信社改组为民营银行，同时允许这家银行在广东南海设立一家分行。在陕西渭南将农信社改组为民营银行，允许它在西安设立分行。
《经济》：您的这种设想有什么优点？
徐滇庆：这种思路的优点主要体现在四个方面：
第一，将新设银行的总部摆在贫困地区，有利于促进贫困地区的经济发展。由于这个银行有两个分行，其主要利润来源于富裕地区，因此有可能利用富裕地区分行的利润帮助贫困地区分行消化历史包袱。以富济贫，以富帮贫。
第二，由于新设民营银行拥有两个分行，具有一定的规模，其发展前景较好，因此有可能吸收高质量的金融专业人才加盟，有可能吸引外资入股，有利于在新设民营银行中建立现代企业制度。
第三，由于新生的民营银行是在穷困地区的农信社基础上建立起来的，总部又设在贫穷地区，因此，有可能继续通过兼并、收购、重组等方式消化周边地区的农信社，进一步消除潜伏的金融隐患。
第四，这种思路符合投资者长期利益。能够为投资者提供一个长期盈利的前景，鼓励他们合法经营。
在实践中可以根据各地实际情况调整方案。如果接手的农信社包袱比较重，可以考虑给予新的民营银行较大的营业空间。例如，如果要求民间资本接手整个韶关地区农信社，可以考虑让民营银行在南海经营三年之后，如果符合条件，允许其将经营范围扩展到珠三角。
由于新成立的是一家银行而不是传统意义上的农信社，因此并没有改变农信社只能在本地经营的规定。
退出法规先行
《经济》：如果采用您的建议，首要的工作是什么？是不是马上就允许大批民间资本按照您的思路进入农信社，并开放民营银行？
徐滇庆：不是这样的，我多次说过，中国基层金融机构的数量并不少，开放民营银行的重要意义在于制度创新，而绝对不是简单地增加几家银行。必须通过试点制订出配套的准入、监管和退出法规。
目前我们有不少金融监管法规，可是准入法规和退出法规几乎空白。实践证明，没有严格的退出法规就不能实行合理的准入。因此，金融制度创新应当从金融机构的退出法规入手。特别是要针对新设民营银行制订行之有效的退出法规，并且通过试点检验和完善这些法规。
根据我们调查的结果，当前有些民营企业家确实存在着“暴富心态”，还有些人指望通过民营银行为自己圈钱、融资。对这些人最好的方法就是设置退出法规。
退出法规的原理很简单，如果一家银行的不良贷款超过一定标准，那么银监会就应当出示黄牌警告。如果不良贷款接近他的自有资本，那就应当勒令关门。无论如何，银行只能亏股东的钱而不能亏储户的钱。只要股东的钱还没有亏光，就有办法在不影响金融稳定的前提下关闭这家金融机构。
应当要求发起人在申报时提出来，在什么情况下关闭自己的银行。然后根据这些信息来制定退出法规，并且在实践中检验这些规定是否有效。退出法规要实施几次，真枪实弹地破产几家银行之后才能总结出来。成功的民营银行告诉人们应当怎么样办银行，如何疏通中小企业和民营企业的融资渠道。失败的民营银行从反面告诉人们，什么事情是不能干的，一家银行犯了什么样的错误就要被勒令关门。只有关掉几家不合格的民营银行才能完善银行的退出法规。
当前社会上有些民营企业家相互联络，希望组建民营银行。这说明开放民营银行是大势所趋，但又有些令人担忧。大多数民营企业家并不真正了解金融行业的规律，没有银行实践经验，不具备管理金融机构的资格。在农信社改革和民营银行创建过程中必须引入民间资本，但是由企业家来办银行的风险很大。应当请优秀的金融人才来筹办第一批民营银行。银行的董事长并不一定要由大股东担任。银行主要负责人应当由董事会聘用，但是对他们的资格审查要严格把关。
《经济》：那是不是要等到央行和银监会制定出金融机构的退出法规之后，再开始按照您的思路开展工作？
徐滇庆：由于金融制度创新需要较长的检验期，时不我待，建议抓紧时间，尽快安排在有限区域内展开试点工作。经过前些年的宣传，目前社会上对于民营银行的出现已经有了比较充分的思想准备，在特定地区内开展试点不会引起金融领域混乱。
中国地域广大，东西南北的金融状况差异很大，我建议选择一些有代表性的地区分别试点。是否可以由银监会合作金融部具体选择一些农信社来作为试点对象，由银监会、地方银监局的人员和专家学者结合组成研究组，制订具体的操作方案，尽快推进农村金融体制改革。