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[摘要]中国共产党是武装夺取政权并以武装手段获取国家统治资格的，特殊的历史和国情决定了党对国家必须要有“核心控制力”——即坚持党的领导必须毫不动摇。经过半个世纪以来的反复比较，中华儿女得出了“只有共产党才能救中国、只有共产党才能发展中国”的真知。中国共产党才是真正发展繁荣中国的可靠保障。确保党在新形势下能够长期执政、稳定执政，必须解决好善于领导的问题。只有从根本上解决好“党权”与“政权”的问题，才能确保党科学执政、民主执政、依法执政，才能推进国家治理能力和治理体系现代化。
[关键词]党的领导；依法执政；国家治理能力和治理体系
“党治国家”是特殊历史背景下的产物，它指由政党运行国家、将国家置于政党操纵下的国家形态，核心是政党作为国家的灵魂，主导国家一切。它指政党统治国家，国家受控在政党下的事实局面或状态。在现代政治关系中，“政党—国家—社会”构成了民主政治的良性运作。政党成为国家的核心，但应只对国家规划方向，不可代替政府的职能，只是通过国家机器的正常运转和社会民众的自觉参与来实现政党对国家的有效领导。政党成为了国家政治规则的制定者和国家政治权力的使用者，既代表国家的诉求，也代表阶级的利益。马克思主义政党是无产阶级利益的代言人，以暴力手段推翻旧政权，这就决定了它并不是一个可以经由“合法”的途径通过选举、组阁等方式获得统治国家资格的政党，而是一个体制外的组织，要想“渗透”国家、掌控国家机器，必须建立高度集权的党政体系。而高度集权就会导致“党政不分”、“以党代政”、“党国一体”。因此，在当代中国，既要确保党对国家的绝对领导又不能混淆紊乱党政的同异功能，是对党治理好国家的一大考验。
一、“党治国家”既是历史必然，又有国情需要
封建时期的华夏王朝，逃不过人亡政息的历史周期律。哪怕是鼎盛的秦、汉时代，中央集权也没能覆盖到疆域内的全部领土。辛亥革命后，中国陷入军阀割据的局面。任何一派军阀都不能组建一个强有力的政府来保境安民。五四运动后，国人民主意识开始觉醒，认识到政党在国家政治生活中的作用。进入民主时代，社会产生了代表民众诉求的组织——政党来进行阶级利益的表达和争夺。同时，中国经济政治高度不平衡的现实也必然要求要通过出现一个主张人民权益、掌握国家机器的政党来运作政权。国民党上台后，凭借着“党权”“政权”“军权”的高度统一，将四分五裂的中国在形式上完成了统一，并第一次在表面上赋予了人民参与公共事务的权利。第二次国内革命战争和抗日战争时期，无论是国民政府还是陕甘宁边区政府都可以说实际上是“党治国家”的型态。国民党是由于阶级属性和“一党专政”的需要，共产党是出于残酷的生存环境。作为革命的领导者和政权的缔造者，党在国家体制中的领导核心地位就是基于此确定下来的。这既是历史的选择，也是人民的选择。共产党执政后，由于党的不朽功绩，使党享有崇高威望，在社会层面拥有巨大民心，能够迅速进行社会动员。出于巩固新生的人民政权，集中力量向社会主义过渡以及社会主义现代化建设的需要，限于当时生产力的低下水平，必须树立高度集权的领导体制，才能保证高效调动和最大程度整合社会资源，确保国家尽快从千疮百孔中恢复生机，向国内外展现社会主义的制度优势。因此，不管在新民主主义社会还是社会主义社会，“党治国家”都是符合当时历史和国情需要的，都在一定时期内对巩固政权起到了重要作用。
二、“党治国家”在近代中国政治舞台上的演绎
国民党与外国资本主义和国内腐朽落后势力的联系，决定了它不可能进行彻底的社会革命和发动群众，使得它不可能成为一个代表广大民众利益、名至实归的中央政府。辛亥革命成功以后，中国并没有形成一个统一的国家。普通民众对国家和政府仍然深感失望，但是对高举“国民革命”旗号的国民党倍感推崇。这就为建立一个以“党权”为核心的中央政府和以“党治”为根本的政治秩序提供了社会土壤。孙中山曾说过“以党治国，就是用本党的主义治国。”这个党义就是三民主义。由此，国民党通过成立各种党务组织、行政系统和组建以黄埔军校为核心的部队，形成了“党务——党政——党军”一体化的“党国”体系，在实践上完成了“政党国家化”和“国家政党化”。在国民党“训政”时期，“一党专政”达到了顶峰。国民政府立法规定，其他党派不得与国民党分享权力，国民政府对国民党中央政治会议负责。国民党在全国范围内实行极度威权的“法西斯”领袖独裁制，通过军警宪特等组织控制社会各个细胞，公然宣称党、国家的一切都属于领袖个人。这表明国民党的“以党治国”完全是通过行政命令甚至是党直接下达命令的国家治理模式，是没有一点积极作用的“党国体制”。
共产党在特殊时期所采用的井冈山政权、陕甘宁边区政府政权还不能说是日臻成熟的“党国体制”，国家形态未见端倪，党却要履行除了组织、宣传、统战等政党职能外的军事、情报、经济等非政党职能。尔后，党通过赢得解放战争建立了新中国，成为国家的“灵魂”。党不需要在法理上获得“认可”，而是通过人民群众的真心拥护和意识形态的价值选择而执政的。因此，它游离于国家体制外，却缔造了国家体制。党的属性必然决定国家的属性。正如1954年宪法所规定“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”一样，党实际上已不需要法律所“赋予”权力，整个国家都是由其缔造，国家即为她的产物。在这一点上，共产党从不采用明文条例的模式来规定推广。执政后，党通过在中央政府内组织党委和设立党组形成了党管政府的事实局面。社会主义制度确立到“文革”结束的这段时期，党通过设立和政府工作重叠的“对口”部门来代行和垄断政府工作。党兼具国家身份，履行了政府的职能。伴随改革开放的实践，党也迫切需要科学有效的执政方式。党不再代行政府职能转而通过法定程序将党的主张上升为国家意志来实现对社会的控制。党通过依靠群众路线将之发挥于国家机器的力量之上，从而实现了全社会对党领导下的政权和事业的支持，中国政治结构逐渐由“党——人民”向“国家——社会”过渡，这也表明了中国共产党对驾驭现代民主政治已有足够的自信和清醒的认识。 不管是国民党的“以党治国”还是改革开放前共产党的“党治国家”，都是想通过政党来改造社会。共产党用“党的领导”代替“党治国家”，并不是说国家治理的“指挥棒”不由党掌握，而是基于两种考虑：一是“党治”此词在理论品格上与现代社会民主格格不入，言“党治”似逆潮流；二是“党治”“党国”此类词语已由最初的“中性词义”经国民党的专政乱政演变为“贬义词义”，形成了负面效应。“从根本上说，共产党实行彻底的党治，却忌讳‘党治’一词，一方面既是因为国民党‘以党治国’带来的专制腐败严重糟蹋了‘党治’最初的神圣含义，另一方面也是因为共产党在向统治者发起挑战的过程中赋予了‘党治’过多的负面信息，以至于自己成为统治者后一直无法正常接纳‘党治’的语言符号。”[1]
三、坚持依法治国，就是坚持党的领导
今日中国之成就，来之不易。中国共产党是中国政治体制的核心，在任何时候都不能离开党的领导，这既是由历史决定的，也是由人民决定的。没有中国共产党，就没有今天一切。所以，要继续毫不动摇的坚持党对国家各项事业的政治、思想和组织领导，坚持党对国家事务和大政方针、路线政策的领导，坚持党协调各方、总揽全局的领导核心作用，坚持党管一切的原则。中国的情况具体特殊，中国的国情复杂多变。在相当长的一段时间内，中国的未来和出路有没有曙光，关键在于居于核心地位的中国共产党。因此，科学的中国政权结构不是削弱甚至取消党的领导，相反的，而是要更加坚定的加强和巩固党领导下的人民政权。
“文革”最惨痛的教训就是破坏了党和法治的关系，这个问题带来的余波至今仍是关注的热点。近年来，社会上总有人在讨论“党大还是法大”、“党权和政权谁高”这个伪命题，实际上就是想在这个问题上煽动民众的不满情绪，打开对共产党不满的突破口，妄图取消党的执政地位和颠覆社会主义制度。有人主张应在国家法理层面制定《政党法》来确认党的地位，其实，党章就是党的“宪法”，党的合法合理性已经由历史和人民给出了结论，不需要再次借立法稳固。谁都不会忘记，宪法和法律本身就是党领导人民制定的，这是一部人民的宪法。可以说，没有党就没有它，并且党首先就自觉做到了带头守法。
党要善政善治，国家才能兴旺发达。从十三大提出“党应在宪法和法律的范围内活动”到十五大“建设社会主义法治国家”，到十七大要求党要“科学执政、民主执政、依法执政”，到十八大再次强调“党必须在宪法和法律的范围内活动”，一直到十八届四中全会的“党的领导与社会主义法治在根本上具有一致性”的论断，党一直在如何转变自身领导方式和执政方式上努力前行，一直在如何善于领导、使党和国家关系更加健康良性发展的道路上积极探索。“中国共产党最高决策层是治国理政、管党治国的核心组织，中央委员会组成了中共政治家集团。这是一群又红又专的、职业化的、优秀杰出的治党治国治军领导人才。他们的成员构成、质量水平及其团结统一程度，是中国创新社会主义现代化道路、实现伟大民族复兴的决定性因素”。[2]他们既承载着“三个代表”的理论和实践使命，又是国家现代化进程和民族复兴的主导力量。如何合理有序的发挥“党治”、怎样科学高效的配置“党权”，不仅关乎党的机体健康和国家的生机旺盛，也同样是他们的神圣使命，更直接影响现代中国民主政治的质量及国家治理能力和治理体系的水平。
[注释]
[1]陈明明.在革命和现代化之间——关于党治国家的一个观察与讨论[M].上海：复旦大学出版社，2015.
[2]胡鞍钢.民主决策：中国集体领导体制[M].北京：中国人民大学出版社，2014.
[关键词]党的领导；依法执政；国家治理能力和治理体系
“党治国家”是特殊历史背景下的产物，它指由政党运行国家、将国家置于政党操纵下的国家形态，核心是政党作为国家的灵魂，主导国家一切。它指政党统治国家，国家受控在政党下的事实局面或状态。在现代政治关系中，“政党—国家—社会”构成了民主政治的良性运作。政党成为国家的核心，但应只对国家规划方向，不可代替政府的职能，只是通过国家机器的正常运转和社会民众的自觉参与来实现政党对国家的有效领导。政党成为了国家政治规则的制定者和国家政治权力的使用者，既代表国家的诉求，也代表阶级的利益。马克思主义政党是无产阶级利益的代言人，以暴力手段推翻旧政权，这就决定了它并不是一个可以经由“合法”的途径通过选举、组阁等方式获得统治国家资格的政党，而是一个体制外的组织，要想“渗透”国家、掌控国家机器，必须建立高度集权的党政体系。而高度集权就会导致“党政不分”、“以党代政”、“党国一体”。因此，在当代中国，既要确保党对国家的绝对领导又不能混淆紊乱党政的同异功能，是对党治理好国家的一大考验。
一、“党治国家”既是历史必然，又有国情需要
封建时期的华夏王朝，逃不过人亡政息的历史周期律。哪怕是鼎盛的秦、汉时代，中央集权也没能覆盖到疆域内的全部领土。辛亥革命后，中国陷入军阀割据的局面。任何一派军阀都不能组建一个强有力的政府来保境安民。五四运动后，国人民主意识开始觉醒，认识到政党在国家政治生活中的作用。进入民主时代，社会产生了代表民众诉求的组织——政党来进行阶级利益的表达和争夺。同时，中国经济政治高度不平衡的现实也必然要求要通过出现一个主张人民权益、掌握国家机器的政党来运作政权。国民党上台后，凭借着“党权”“政权”“军权”的高度统一，将四分五裂的中国在形式上完成了统一，并第一次在表面上赋予了人民参与公共事务的权利。第二次国内革命战争和抗日战争时期，无论是国民政府还是陕甘宁边区政府都可以说实际上是“党治国家”的型态。国民党是由于阶级属性和“一党专政”的需要，共产党是出于残酷的生存环境。作为革命的领导者和政权的缔造者，党在国家体制中的领导核心地位就是基于此确定下来的。这既是历史的选择，也是人民的选择。共产党执政后，由于党的不朽功绩，使党享有崇高威望，在社会层面拥有巨大民心，能够迅速进行社会动员。出于巩固新生的人民政权，集中力量向社会主义过渡以及社会主义现代化建设的需要，限于当时生产力的低下水平，必须树立高度集权的领导体制，才能保证高效调动和最大程度整合社会资源，确保国家尽快从千疮百孔中恢复生机，向国内外展现社会主义的制度优势。因此，不管在新民主主义社会还是社会主义社会，“党治国家”都是符合当时历史和国情需要的，都在一定时期内对巩固政权起到了重要作用。
二、“党治国家”在近代中国政治舞台上的演绎
国民党与外国资本主义和国内腐朽落后势力的联系，决定了它不可能进行彻底的社会革命和发动群众，使得它不可能成为一个代表广大民众利益、名至实归的中央政府。辛亥革命成功以后，中国并没有形成一个统一的国家。普通民众对国家和政府仍然深感失望，但是对高举“国民革命”旗号的国民党倍感推崇。这就为建立一个以“党权”为核心的中央政府和以“党治”为根本的政治秩序提供了社会土壤。孙中山曾说过“以党治国，就是用本党的主义治国。”这个党义就是三民主义。由此，国民党通过成立各种党务组织、行政系统和组建以黄埔军校为核心的部队，形成了“党务——党政——党军”一体化的“党国”体系，在实践上完成了“政党国家化”和“国家政党化”。在国民党“训政”时期，“一党专政”达到了顶峰。国民政府立法规定，其他党派不得与国民党分享权力，国民政府对国民党中央政治会议负责。国民党在全国范围内实行极度威权的“法西斯”领袖独裁制，通过军警宪特等组织控制社会各个细胞，公然宣称党、国家的一切都属于领袖个人。这表明国民党的“以党治国”完全是通过行政命令甚至是党直接下达命令的国家治理模式，是没有一点积极作用的“党国体制”。
共产党在特殊时期所采用的井冈山政权、陕甘宁边区政府政权还不能说是日臻成熟的“党国体制”，国家形态未见端倪，党却要履行除了组织、宣传、统战等政党职能外的军事、情报、经济等非政党职能。尔后，党通过赢得解放战争建立了新中国，成为国家的“灵魂”。党不需要在法理上获得“认可”，而是通过人民群众的真心拥护和意识形态的价值选择而执政的。因此，它游离于国家体制外，却缔造了国家体制。党的属性必然决定国家的属性。正如1954年宪法所规定“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”一样，党实际上已不需要法律所“赋予”权力，整个国家都是由其缔造，国家即为她的产物。在这一点上，共产党从不采用明文条例的模式来规定推广。执政后，党通过在中央政府内组织党委和设立党组形成了党管政府的事实局面。社会主义制度确立到“文革”结束的这段时期，党通过设立和政府工作重叠的“对口”部门来代行和垄断政府工作。党兼具国家身份，履行了政府的职能。伴随改革开放的实践，党也迫切需要科学有效的执政方式。党不再代行政府职能转而通过法定程序将党的主张上升为国家意志来实现对社会的控制。党通过依靠群众路线将之发挥于国家机器的力量之上，从而实现了全社会对党领导下的政权和事业的支持，中国政治结构逐渐由“党——人民”向“国家——社会”过渡，这也表明了中国共产党对驾驭现代民主政治已有足够的自信和清醒的认识。 不管是国民党的“以党治国”还是改革开放前共产党的“党治国家”，都是想通过政党来改造社会。共产党用“党的领导”代替“党治国家”，并不是说国家治理的“指挥棒”不由党掌握，而是基于两种考虑：一是“党治”此词在理论品格上与现代社会民主格格不入，言“党治”似逆潮流；二是“党治”“党国”此类词语已由最初的“中性词义”经国民党的专政乱政演变为“贬义词义”，形成了负面效应。“从根本上说，共产党实行彻底的党治，却忌讳‘党治’一词，一方面既是因为国民党‘以党治国’带来的专制腐败严重糟蹋了‘党治’最初的神圣含义，另一方面也是因为共产党在向统治者发起挑战的过程中赋予了‘党治’过多的负面信息，以至于自己成为统治者后一直无法正常接纳‘党治’的语言符号。”[1]
三、坚持依法治国，就是坚持党的领导
今日中国之成就，来之不易。中国共产党是中国政治体制的核心，在任何时候都不能离开党的领导，这既是由历史决定的，也是由人民决定的。没有中国共产党，就没有今天一切。所以，要继续毫不动摇的坚持党对国家各项事业的政治、思想和组织领导，坚持党对国家事务和大政方针、路线政策的领导，坚持党协调各方、总揽全局的领导核心作用，坚持党管一切的原则。中国的情况具体特殊，中国的国情复杂多变。在相当长的一段时间内，中国的未来和出路有没有曙光，关键在于居于核心地位的中国共产党。因此，科学的中国政权结构不是削弱甚至取消党的领导，相反的，而是要更加坚定的加强和巩固党领导下的人民政权。
“文革”最惨痛的教训就是破坏了党和法治的关系，这个问题带来的余波至今仍是关注的热点。近年来，社会上总有人在讨论“党大还是法大”、“党权和政权谁高”这个伪命题，实际上就是想在这个问题上煽动民众的不满情绪，打开对共产党不满的突破口，妄图取消党的执政地位和颠覆社会主义制度。有人主张应在国家法理层面制定《政党法》来确认党的地位，其实，党章就是党的“宪法”，党的合法合理性已经由历史和人民给出了结论，不需要再次借立法稳固。谁都不会忘记，宪法和法律本身就是党领导人民制定的，这是一部人民的宪法。可以说，没有党就没有它，并且党首先就自觉做到了带头守法。
党要善政善治，国家才能兴旺发达。从十三大提出“党应在宪法和法律的范围内活动”到十五大“建设社会主义法治国家”，到十七大要求党要“科学执政、民主执政、依法执政”，到十八大再次强调“党必须在宪法和法律的范围内活动”，一直到十八届四中全会的“党的领导与社会主义法治在根本上具有一致性”的论断，党一直在如何转变自身领导方式和执政方式上努力前行，一直在如何善于领导、使党和国家关系更加健康良性发展的道路上积极探索。“中国共产党最高决策层是治国理政、管党治国的核心组织，中央委员会组成了中共政治家集团。这是一群又红又专的、职业化的、优秀杰出的治党治国治军领导人才。他们的成员构成、质量水平及其团结统一程度，是中国创新社会主义现代化道路、实现伟大民族复兴的决定性因素”。[2]他们既承载着“三个代表”的理论和实践使命，又是国家现代化进程和民族复兴的主导力量。如何合理有序的发挥“党治”、怎样科学高效的配置“党权”，不仅关乎党的机体健康和国家的生机旺盛，也同样是他们的神圣使命，更直接影响现代中国民主政治的质量及国家治理能力和治理体系的水平。
[注释]
[1]陈明明.在革命和现代化之间——关于党治国家的一个观察与讨论[M].上海：复旦大学出版社，2015.
[2]胡鞍钢.民主决策：中国集体领导体制[M].北京：中国人民大学出版社，2014.