论文部分内容阅读
摘要：Z市于2011年開始实行部门预算及国库集中支付改革，在预算编制过程中要求50万以上的项目必须报送绩效目标，但是绩效评价工作直到2015年才开始展开。2015年Z市财政局成立财政预算绩效管理工作领导小组，明确由监督办负责绩效评价管理工作，充分利用第三方中介力量开展具体工作。2015年Z市政局依据财政部文件结合实际先后出台了《Z市财政支出绩效评价管理暂行办法》（试行）、《关于推进预算绩效管理的意见》等文件，为预算绩效评价目标、任务、要求和管理流程做了系统的规定，对绩效评价的主体、程序等作出规范。2015年对全市10个重点项目进行了预算绩效评价，涉及预算金额8700余万元。2016年选择了17个重点评价项目进行了绩效评价，涉及预算金额9000余万元。下面主要以Z市城乡环卫一体化项目绩效评价为例，通过对绩效目标及指标体系的确定、评价方案及评价结果进行剖析，分析当前公共项目绩效评价中存在的问题和难点及下一步的工作建议。
关键词：公共项目;绩效评价;建议
一、Z市城乡环卫一体化项目绩效评价工作情况
按照市委、市政府《关于进一步加强城乡环卫一体化的意见》的要求，Z市城市管理行政执法局深入推进环卫市场化运作，健全完善城乡环卫一体化运行管理长效机制。为进一步完善县、镇两级城乡环卫一体化运行经费财政保障机制，Z市财政预算每年安排1500万元专项补贴经费，其中：日常运行补助1300万元，按月划拨，根据镇（街）和开发区每月生活垃圾无害化处理量和日常督导考核情况拨付;年度考核奖惩200万元，按年度城乡环卫一体化工作考核总评结果拨付。项目单位在预算申报时的绩效目标为：2016年，巩固全覆盖工作成果，完善市场化运行机制，提升规范化管理水平，重点开展“三线”（铁路、公路、河流沿线）环境卫生整治，并建立长效机制，纳入市场化托管，实现全市镇村环卫保洁市场化托管率90%以上，农村生活垃圾无害化处理率100%以上，群众满意度90%以上;到2017年底，全面建立部门职责明确、监督管理高效、经费保障有力、市场运营规范、镇村全面覆盖的城乡环卫一体化长效运行管理机制，形成完善的市（县）、乡镇（街道）、村（居）三级环卫保洁管理网络，农村生活垃圾全部实现无害化处理，“三线”环境脏乱差问题得到有效治理，农村人居环境显著改善，群众满意度持续提升。
（一）评价标准及指标体系
本方案的评价标准是依据绩效评价基本原理，分别按照行业标准、计划标准、历史标准等制定。指标体系中各指标的权重由评价组根据绩效评价原理、评价需求，在调研基础上，结合相关文件要求、指标的重要性以及专家意见最终确定。本项目指标体系整体框架由3大类、3项一级指标、8项二级指标、23项三级指标组成。
1. 项目决策
占权重分20分，用于考察项目目标的明确性、项目实施前准备工作的充分性、资金分配的科学性和合理性。
2. 项目管理
占权重分25分，用于考察项目资金投入和管理以及项目管理执行的规范性和科学性。本项目从资金到位、资金管理和组织实施三个角度进行考察。
3. 项目绩效
占权重分55分，用于综合评价资金投入使用后的产出情况、效益实现程度。指标设计从项目产出、项目效果两个角度入手，有针对性地选取关键指标。
（二）评价步骤及方法
1. 基础数据采集
评价组在Z市城市管理执法局的支持和配合下，评价组完成了员工面谈和基础数据采集工作。
2. 访谈调研
根据工作方案，评价组对Z市城市管理执法局的相关负责人进行了访谈，针对Z市城乡环卫市场一体化项目的资金管理情况、项目管理情况、取得的成绩与效益、工作中存在的问题和改进建议等问题进行了详细了解。
3. 问卷调研
本次绩效评价满意度问卷调查对象为Z市居民。为保证调研的科学性和严谨性，综合项目实际情况，本次问卷调查由评价组工作人员整体统筹，在Z市城市管理行政执法局负责人的协调配合下，组织安排问卷调查工作。本次问卷调查采用现场抽样的方式进行。问卷现场填写完毕后，由评价组工作人员负责统一收回。本次问卷调查共发放问卷30份，收回问卷30份。
4. 分析评价
综合基础数据、问卷分析报告和综合评分表，评价组基于相关数据和资料坚持定量优先、定量与定性相结合的方式，始终遵循科学规范、全面系统、公正客观、绩效相关的基本原则，综合运用比较法、因素分析法、公众评判法等方法对项目情况进行绩效监督评价。
（1）绩效目标申报表过于简单，无法体现项目的绩效。因此，按照指标评分细则，“目标内容”得分率为0.00%。
（2）项目实施方面，各镇街标准不一，市场化运作监管不力，Z市市管理行政执法局未制定统一的城乡环卫一体化标准，因此，按照指标评分细则，“管理制度”指标得分率为77.78%。
（3）经实地调研及单位日常工作的考核情况发现部分镇街存在垃圾死角、存量垃圾治理不彻底现象，河道周边发现人为倾倒建筑垃圾，部分河道环境较差。因此“道路保洁”得分率为80.00%，“水池、河道保洁”得分率为70.00%。存在部分镇、村没有对保洁工作进行市场化托管，而是采用乡镇自主管理模式，村中自己招保洁员对卫生进行打扫。因此“环卫保洁市场化托管率”得分率为66.67%。
（4）按照要求乡镇要统筹规划、合理布局至少1处建筑垃圾消纳场所，专门用于辖区内建筑垃圾的规范处置。但截至到调研时间点，实施单位未对建筑垃圾的处理作出规范处置，也没有设置建筑垃圾消纳场所，因此“建筑废弃物的处置”得分率为0.00%。
（5）垃圾转运车辆和清运次数达到“桶满即清”要求，垃圾桶（箱）内垃圾无外溢和放置点垃圾无积存。调研过程中发现，存在镇村垃圾池内生活垃圾清运不及时的现象，因此“垃圾清运”得分率为70.00%。部分城乡存在垃圾桶破损，垃圾桶脏乱情况，因此“垃圾桶保洁”得分率为80.00%。 （6）作为推进美丽乡村建设的重要内容，2016年Z市城市管理行政执法局召开城乡环卫一体化市场化运行管理专题培训会议，Z市市委办公室、市政府办公室联合制定了《加强城乡环卫一体化的意见》及补充规定，但相关管理部门未制定统一的城乡环卫一体化绩效管理办法，没有引入信息化平台监管环卫作业质量。因此，“能力建设及可持续影响”得分率为75.00%。
评价结果实行量化打分，分为优秀、良好、及格和不及格四个等次，90分以上为优秀，80～90分之间为良好，60～80分之间为一般，60分以下为不及格。
Z市乡环卫一环化项目绩效评价总评分为80分，项目评价等级为“良好”。这表明该专项资金的投入对于Z市卫一体化项目发挥了积极影响，对改善人居环境、推进美丽乡村建设起到了促进作用，给居民生活带来了更大的便利性。
二、存在的问题
1. 过度依赖第三方中介机构，评价工作缺少监督
由于绩效评价工作要求既要懂财务，也要懂相关项目业务工作，对评价工作人员的业务水平要求比较高，目前绩效评价组织部门缺少熟悉绩效评价工作的专业人才，再加上现在流行政府购买服务，绩效评价工作各地包括省财政厅都是委托第三方中介机构来做。如何监督利用好中介机构的专业技术力量是值得思考的问题，评价一下绩效评价工作的绩效也是很有必要的。
2. 目标设定过于简单，不能满足绩效评价工作需要
本项目在编报预算时上报的绩效目标过于粗放，特别是产出目标过于笼统，不利于对目标实现情况进行评价。
3. 指标体系设定问题
本项目指标体系的设定也是由中介机构负责，整个指标体系参照了财政部预算绩效评价共性指标体系框架，运用了平衡计分卡的原理，围绕决策、管理、产出3个方面设计绩效评价方案，从数量、质量、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等7个维度建立个性评价指标体系。特别是数量和质量评价指标设定比较直观合理，便于操作。整个指标体系的分值共性指标占45分，个性指标占55分。专项资金只要保证专款专用，按合同及时拨付发挥效益，共性指标要求的其他材料都可以事后补办，因此共性指标的扣分点不多，共性指标分值占比稍高，个性指标分值占比偏低。
4. 样本容量低，影响调查结果的可靠性
样本容量过少，抽样误差会变大，影响调查质量，样本容量过大会浪费过多的人力物力。Z市11个镇、5个街道办事处，共858个行政村，户籍人口79万。本项目只发放了30份调查问卷，抽样比例显然太小，调查结果质量得不到保障。
三、对公共项目绩效评价工作的几点建议
1. 加快人才建设，强化对中介机构的考核监督，确保绩效评价工作质量
（1）绩效评价人才建设。一是通过业务培训，业务实践，培养锻炼肯钻研、能吃苦、有实际评价经验的绩效管理人员，减少对中介机构的过度依赖，加强对中介机构的监督。二是召集各行各业的专家组建项目绩效评价专家库，从专家群的角度发挥智囊作用，为项目绩效评价工作提供技术咨询。
（2）强化对中介机构的考核监督。一是制定完善绩效评价考核办法。通过制定完善绩效评价质量考核办法及考核标准及目标，对部分项目绩效评价方案及报告进行抽检，将评价质量与评价费用挂钩，通过表彰和通报，实现对中介机构的工作进行约束和监督。财政部门可以以此实现对绩效评价工作的绩效评价。二是建立被评价单位及同级财政部门对绩效评价组的工作进行评价的制度。上级财政部门安排绩效评价工作时要求被评价单位及同级财政部门对绩效评价组的工作情况进行评价，评价结果要直接反馈至上级财政部门。
2. 细化项目绩效目标及完善指标评价体系
（1）细化项目绩效目标，提高绩效目标的可评价性。行政事业单位财务人员应加强与业务部门配合协作，加大业财融合力度，在预算编制期间制定详细的公共项目绩效目标，可量化的对目标进行量化，不易量化的进行可评价的定性描述。同时结合经济社会发展水平，提高绩效目标的适应性。本案例中，Z市财力状况对环卫一体化项目每年只能投入1500万，绩效目标的设定要所投入的资金相适应，目标定的过高或过低都影响绩效评价结果的客观性。
（2）完善绩效评价指标库，提高绩效评价工作的可操作性。组织专家和中介机构组成课题组，利用他们的专业知识、工作经验以及掌握的信息资源，以财政部下发的《预算绩效评价共性指标体系框架》为基础，搜集不同项目相关资料，结合工作发展需要，指导构建科学规范、合理适用的分级分类的绩效评价指标库，提高绩效评价自评工作及外部评价的可操作性。
（3）合理确定评价体系中的指标权重，确保绩效评价工作的客观性。当前，绩效评价指标体系一般参照财政部的共性指标框架体系，分为投入、过程、产出、效果四个维度，其中投入和过程类指标一般为共性指标，权重30%～40%， 产出和效果指标为个性指标，权重占60%～70%。产出类指标和效果类指标一般又以效果类指标为主导。因此我们应根据项目实际合理确定指标体系中各指标所占权重。
3. 合理确定样本容量，进行信度检验，确保调查问卷的可信度
问卷调查并不是一件简单的工作，样本容量的确定和信度检验在统计学上都是需要计算分析的。一般抽样调查的樣本容量大小与调查结果的可信度成正比，但是样本容量大小同样与调查成本也成正比。如何在调查成本和可信度之间找到一个平衡点，是确定合理样本容量的关键。
4. 有效运用绩效评价结果，将绩效理念融入到公共管理中去，促使政府提高公共管理水平
绩效评价需要评价人员根据不同的项目制定与之适应的评价方案，采取恰当的评价方法和工作流程，对项目目标实现情况作出公正合理的评价，进而提出改进项目决策及管理的建议，最终目的是提高公共服务水平、提高政府绩效及群众满意度。要实现最终目标，关键是通过绩效评价结果的运用将绩效理念融入到公共管理中去。
5. 加快信息化建设，提高绩效评价工作效率
尽快研发绩效评价信息管理系统，整理各地开展绩效评价工作的经验，总结类似项目在不同投入情况下的绩效目标及指标体系，建立分类分级项目绩效目标及指标体系数据库，并与目前的部门预算编制系统和国库集中支付系统对接。
（作者单位：邹平市财政局）
关键词：公共项目;绩效评价;建议
一、Z市城乡环卫一体化项目绩效评价工作情况
按照市委、市政府《关于进一步加强城乡环卫一体化的意见》的要求，Z市城市管理行政执法局深入推进环卫市场化运作，健全完善城乡环卫一体化运行管理长效机制。为进一步完善县、镇两级城乡环卫一体化运行经费财政保障机制，Z市财政预算每年安排1500万元专项补贴经费，其中：日常运行补助1300万元，按月划拨，根据镇（街）和开发区每月生活垃圾无害化处理量和日常督导考核情况拨付;年度考核奖惩200万元，按年度城乡环卫一体化工作考核总评结果拨付。项目单位在预算申报时的绩效目标为：2016年，巩固全覆盖工作成果，完善市场化运行机制，提升规范化管理水平，重点开展“三线”（铁路、公路、河流沿线）环境卫生整治，并建立长效机制，纳入市场化托管，实现全市镇村环卫保洁市场化托管率90%以上，农村生活垃圾无害化处理率100%以上，群众满意度90%以上;到2017年底，全面建立部门职责明确、监督管理高效、经费保障有力、市场运营规范、镇村全面覆盖的城乡环卫一体化长效运行管理机制，形成完善的市（县）、乡镇（街道）、村（居）三级环卫保洁管理网络，农村生活垃圾全部实现无害化处理，“三线”环境脏乱差问题得到有效治理，农村人居环境显著改善，群众满意度持续提升。
（一）评价标准及指标体系
本方案的评价标准是依据绩效评价基本原理，分别按照行业标准、计划标准、历史标准等制定。指标体系中各指标的权重由评价组根据绩效评价原理、评价需求，在调研基础上，结合相关文件要求、指标的重要性以及专家意见最终确定。本项目指标体系整体框架由3大类、3项一级指标、8项二级指标、23项三级指标组成。
1. 项目决策
占权重分20分，用于考察项目目标的明确性、项目实施前准备工作的充分性、资金分配的科学性和合理性。
2. 项目管理
占权重分25分，用于考察项目资金投入和管理以及项目管理执行的规范性和科学性。本项目从资金到位、资金管理和组织实施三个角度进行考察。
3. 项目绩效
占权重分55分，用于综合评价资金投入使用后的产出情况、效益实现程度。指标设计从项目产出、项目效果两个角度入手，有针对性地选取关键指标。
（二）评价步骤及方法
1. 基础数据采集
评价组在Z市城市管理执法局的支持和配合下，评价组完成了员工面谈和基础数据采集工作。
2. 访谈调研
根据工作方案，评价组对Z市城市管理执法局的相关负责人进行了访谈，针对Z市城乡环卫市场一体化项目的资金管理情况、项目管理情况、取得的成绩与效益、工作中存在的问题和改进建议等问题进行了详细了解。
3. 问卷调研
本次绩效评价满意度问卷调查对象为Z市居民。为保证调研的科学性和严谨性，综合项目实际情况，本次问卷调查由评价组工作人员整体统筹，在Z市城市管理行政执法局负责人的协调配合下，组织安排问卷调查工作。本次问卷调查采用现场抽样的方式进行。问卷现场填写完毕后，由评价组工作人员负责统一收回。本次问卷调查共发放问卷30份，收回问卷30份。
4. 分析评价
综合基础数据、问卷分析报告和综合评分表，评价组基于相关数据和资料坚持定量优先、定量与定性相结合的方式，始终遵循科学规范、全面系统、公正客观、绩效相关的基本原则，综合运用比较法、因素分析法、公众评判法等方法对项目情况进行绩效监督评价。
（1）绩效目标申报表过于简单，无法体现项目的绩效。因此，按照指标评分细则，“目标内容”得分率为0.00%。
（2）项目实施方面，各镇街标准不一，市场化运作监管不力，Z市市管理行政执法局未制定统一的城乡环卫一体化标准，因此，按照指标评分细则，“管理制度”指标得分率为77.78%。
（3）经实地调研及单位日常工作的考核情况发现部分镇街存在垃圾死角、存量垃圾治理不彻底现象，河道周边发现人为倾倒建筑垃圾，部分河道环境较差。因此“道路保洁”得分率为80.00%，“水池、河道保洁”得分率为70.00%。存在部分镇、村没有对保洁工作进行市场化托管，而是采用乡镇自主管理模式，村中自己招保洁员对卫生进行打扫。因此“环卫保洁市场化托管率”得分率为66.67%。
（4）按照要求乡镇要统筹规划、合理布局至少1处建筑垃圾消纳场所，专门用于辖区内建筑垃圾的规范处置。但截至到调研时间点，实施单位未对建筑垃圾的处理作出规范处置，也没有设置建筑垃圾消纳场所，因此“建筑废弃物的处置”得分率为0.00%。
（5）垃圾转运车辆和清运次数达到“桶满即清”要求，垃圾桶（箱）内垃圾无外溢和放置点垃圾无积存。调研过程中发现，存在镇村垃圾池内生活垃圾清运不及时的现象，因此“垃圾清运”得分率为70.00%。部分城乡存在垃圾桶破损，垃圾桶脏乱情况，因此“垃圾桶保洁”得分率为80.00%。 （6）作为推进美丽乡村建设的重要内容，2016年Z市城市管理行政执法局召开城乡环卫一体化市场化运行管理专题培训会议，Z市市委办公室、市政府办公室联合制定了《加强城乡环卫一体化的意见》及补充规定，但相关管理部门未制定统一的城乡环卫一体化绩效管理办法，没有引入信息化平台监管环卫作业质量。因此，“能力建设及可持续影响”得分率为75.00%。
评价结果实行量化打分，分为优秀、良好、及格和不及格四个等次，90分以上为优秀，80～90分之间为良好，60～80分之间为一般，60分以下为不及格。
Z市乡环卫一环化项目绩效评价总评分为80分，项目评价等级为“良好”。这表明该专项资金的投入对于Z市卫一体化项目发挥了积极影响，对改善人居环境、推进美丽乡村建设起到了促进作用，给居民生活带来了更大的便利性。
二、存在的问题
1. 过度依赖第三方中介机构，评价工作缺少监督
由于绩效评价工作要求既要懂财务，也要懂相关项目业务工作，对评价工作人员的业务水平要求比较高，目前绩效评价组织部门缺少熟悉绩效评价工作的专业人才，再加上现在流行政府购买服务，绩效评价工作各地包括省财政厅都是委托第三方中介机构来做。如何监督利用好中介机构的专业技术力量是值得思考的问题，评价一下绩效评价工作的绩效也是很有必要的。
2. 目标设定过于简单，不能满足绩效评价工作需要
本项目在编报预算时上报的绩效目标过于粗放，特别是产出目标过于笼统，不利于对目标实现情况进行评价。
3. 指标体系设定问题
本项目指标体系的设定也是由中介机构负责，整个指标体系参照了财政部预算绩效评价共性指标体系框架，运用了平衡计分卡的原理，围绕决策、管理、产出3个方面设计绩效评价方案，从数量、质量、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等7个维度建立个性评价指标体系。特别是数量和质量评价指标设定比较直观合理，便于操作。整个指标体系的分值共性指标占45分，个性指标占55分。专项资金只要保证专款专用，按合同及时拨付发挥效益，共性指标要求的其他材料都可以事后补办，因此共性指标的扣分点不多，共性指标分值占比稍高，个性指标分值占比偏低。
4. 样本容量低，影响调查结果的可靠性
样本容量过少，抽样误差会变大，影响调查质量，样本容量过大会浪费过多的人力物力。Z市11个镇、5个街道办事处，共858个行政村，户籍人口79万。本项目只发放了30份调查问卷，抽样比例显然太小，调查结果质量得不到保障。
三、对公共项目绩效评价工作的几点建议
1. 加快人才建设，强化对中介机构的考核监督，确保绩效评价工作质量
（1）绩效评价人才建设。一是通过业务培训，业务实践，培养锻炼肯钻研、能吃苦、有实际评价经验的绩效管理人员，减少对中介机构的过度依赖，加强对中介机构的监督。二是召集各行各业的专家组建项目绩效评价专家库，从专家群的角度发挥智囊作用，为项目绩效评价工作提供技术咨询。
（2）强化对中介机构的考核监督。一是制定完善绩效评价考核办法。通过制定完善绩效评价质量考核办法及考核标准及目标，对部分项目绩效评价方案及报告进行抽检，将评价质量与评价费用挂钩，通过表彰和通报，实现对中介机构的工作进行约束和监督。财政部门可以以此实现对绩效评价工作的绩效评价。二是建立被评价单位及同级财政部门对绩效评价组的工作进行评价的制度。上级财政部门安排绩效评价工作时要求被评价单位及同级财政部门对绩效评价组的工作情况进行评价，评价结果要直接反馈至上级财政部门。
2. 细化项目绩效目标及完善指标评价体系
（1）细化项目绩效目标，提高绩效目标的可评价性。行政事业单位财务人员应加强与业务部门配合协作，加大业财融合力度，在预算编制期间制定详细的公共项目绩效目标，可量化的对目标进行量化，不易量化的进行可评价的定性描述。同时结合经济社会发展水平，提高绩效目标的适应性。本案例中，Z市财力状况对环卫一体化项目每年只能投入1500万，绩效目标的设定要所投入的资金相适应，目标定的过高或过低都影响绩效评价结果的客观性。
（2）完善绩效评价指标库，提高绩效评价工作的可操作性。组织专家和中介机构组成课题组，利用他们的专业知识、工作经验以及掌握的信息资源，以财政部下发的《预算绩效评价共性指标体系框架》为基础，搜集不同项目相关资料，结合工作发展需要，指导构建科学规范、合理适用的分级分类的绩效评价指标库，提高绩效评价自评工作及外部评价的可操作性。
（3）合理确定评价体系中的指标权重，确保绩效评价工作的客观性。当前，绩效评价指标体系一般参照财政部的共性指标框架体系，分为投入、过程、产出、效果四个维度，其中投入和过程类指标一般为共性指标，权重30%～40%， 产出和效果指标为个性指标，权重占60%～70%。产出类指标和效果类指标一般又以效果类指标为主导。因此我们应根据项目实际合理确定指标体系中各指标所占权重。
3. 合理确定样本容量，进行信度检验，确保调查问卷的可信度
问卷调查并不是一件简单的工作，样本容量的确定和信度检验在统计学上都是需要计算分析的。一般抽样调查的樣本容量大小与调查结果的可信度成正比，但是样本容量大小同样与调查成本也成正比。如何在调查成本和可信度之间找到一个平衡点，是确定合理样本容量的关键。
4. 有效运用绩效评价结果，将绩效理念融入到公共管理中去，促使政府提高公共管理水平
绩效评价需要评价人员根据不同的项目制定与之适应的评价方案，采取恰当的评价方法和工作流程，对项目目标实现情况作出公正合理的评价，进而提出改进项目决策及管理的建议，最终目的是提高公共服务水平、提高政府绩效及群众满意度。要实现最终目标，关键是通过绩效评价结果的运用将绩效理念融入到公共管理中去。
5. 加快信息化建设，提高绩效评价工作效率
尽快研发绩效评价信息管理系统，整理各地开展绩效评价工作的经验，总结类似项目在不同投入情况下的绩效目标及指标体系，建立分类分级项目绩效目标及指标体系数据库，并与目前的部门预算编制系统和国库集中支付系统对接。
（作者单位：邹平市财政局）