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【摘要】在义务教育均衡发展的战略背景下，教师交流政策已逐步成为人们普遍关注的焦点。本文以教师交流政策文本为分析内容，以精英主义为理论指导，结合当前我国教育管理体制，通过对教师交流政策内容进行分析，指出当前教师交流政策存在的问题。
【关键词】教师交流；教师流动；政策
【中图分类号】G40 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2012）06-0096-1.5
义务教育阶段教师交流政策是一种自上而下的、以政府意愿为主导的教育政策。在一定意义上讲，教师交流政策的制定与发布是精英理论的产物，反映的是精英们的利益和要求，体现的是精英阶层的主要价值观。精英理论认为，政策的制定主要是精英们的决定的，它反映的不是公众的要求，而是精英们的兴趣和爱好；公众完全是被动的，他们的要求及其行动对政策不会产生决定作用。
一、教师交流政策是精英们决定的结果
我们知道，教师交流政策所存在的最大的问题就是忽视了相关利益主体的权益，这也是教师交流政策在具体实施中遇到的最大阻力。教师交流政策是精英们决定的结果，而这种政策具有片面性。教师交流政策触及到对利益相关者既得利益的调整，它的出台并不是在取得利益相关者一致认同的基础上提出的，而是由政府主导运作的基础上强制实施的。它所反映的只是政府的利益需求，而非公众的需要。但是，在政策过程中，公众又是最重要的参与者，但是这种缺乏民主性的政策却否定了公众的力量，忽视了公众的利益，这必将使得教师交流政策的实施遇到各种阻碍，无法顺利实施。
二、教师交流政策是精英们的偏好
出于维护社会制度的需要，精英阶层的政策往往具有保守性，这就使得精英们在制定政策的时候更趋向于渐进性的，而不是革命性的。而这种渐进性的政策将以现行社会制度下最小牺牲和最少混乱的方式，对威胁社会系统的重要教育事件做出必要的反映。在制定教师交流政策中，精英们并没有采取像日本、韩国那样的强有力的均衡政策，而是企图通过教师资源的流动来实现合理配置现有的教师资源、进而实现义务教育均衡发展的目的。无疑，这是一种渐进性的教育政策。同时，我们从政策中也看到了精英们的偏好，即试图通过最小的牺牲和最少的混乱来实现教师资源的均衡配置。
但是，我们也应看到，教育政策不是孤立存在的。教育政策实质上是利益的重新分配，它牵一发而动全身。精英主义这种忽视教育政策的系统性，企图以最小的投入获得最大收益的政治偏好，也必然使教师交流政策在具体实践中存在很多问题，如教师的人事管理、教师待遇、教育目标的实现等。精英主义制定的教育政策不可避免地具有片面性和保守性，具体而言，主要包括以下几个方面的问题：
教师交流政策的提出与政策目的相违背。教师交流政策的提出是依据一定的社会问题，即教师资源的不均衡配置问题。现有的教师交流政策主张通过教师的交流逐步实现教师资源在数量与质量上的均衡，但是通过上面的分析，我们知道教师资源的不均衡不仅体现在数与质上，还包括学科结构、能力以及学历等方面。因而，本文认为教师交流政策并不能从根本上解决教师资源的均衡配置。
教师交流政策与原有教师管理体制相矛盾。一是与现有的教师人事管理体制等相矛盾。城乡教师交流政策的目的在于实现城乡教师的合理流动和师资的均衡配置，然而，教师流动问题并非是教师流动制度本身所能解决的，同时还与教师工资制度、人事制度和教师编制等紧密联系在一起。教师流动制度作为一个新生制度，与这些相关制度之间存在着一定的冲突，从而形成了制度变革的现实阻力。以教师工资制度为例，实现同一区域同类教师工资待遇基本相同的规定是政府本来就应该作为的责任、教师本应享有的权利。但是把它作为激励教师流动的优惠条件，显然缺乏动力机制。二是与现行的教师考评制度相矛盾。首先，从教师考核制度看，毋庸置疑，大中城市骨干教师、中小城市（镇）学校教师到农村缺编学校任教的经历可以作为教师考核评价指标“德、能、勤、绩”中“绩”的评价依据。但是，这并不意味着可以以偏概全，代表教师考评的所有标准。因而，也就不能因为教师交流的经历来评定教师职称。其次，也是最重要的，就是从教师的职务评定看，教师职务的评聘是有一定依据或者说条件的。根据《中小学教师职务制度条例》规定，教师的职务评定主要是考核教师在教育教学、科研等能力方面的表现，并没有涉及到教师的工作实效。也就是说，教师交流的经历与教师职务评定之间没有直接的因果关系。因而，两者不具有正相关性。
教师交流政策与相关执行主体利益相冲突。一是与交流教师的权利与义务相矛盾。从法律上来看，我国当前的《中华人民共和国教师法》中，我们可以看到并没有要求教师履行除教育教学、科研以外的义务，特别是当前的这种刚性的教师交流的义务。从教师的角度看，主要有以下几个问题：首先，教师交流制度实施之后，参与交流的教师不得不离开原有的工作岗位，给教师在工作和家庭等方面带来新的问题与挑战，放弃一些原有的既得利益，这必然会引起这部分教师的不满或产生抵触情绪。其次，参与交流的教师在交流期间能否适应并融入薄弱学校的文化、人际关系、工作环境等，并最终发挥教师应有的作用还是未知数。最后，教师交流政策的实施还会引发新的不公平现象。在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教的经历。那么，这种教育政策对长期处在农村及薄弱地区的教师也是不公平的。因为交流的教师只需要工作一年（以上）就可以获得相应的特殊待遇，而长期在农村工作的农村教师及薄弱地区的教师反而却没有这样的特殊待遇，这种隐性的不公平现象也将引发这些教师的不满。二是与参与流动的优质学校的利益相冲突。直观上讲，教师交流政策的提出，在一定程度上损害了参与流动教师所在学校的利益。教师交流对于优质学校而言，不仅要损失一部分优质的教师资源，而且教师的这种交流反而打乱了优质学校师资的稳定性，也干预了优质学校的正常教师管理与培训计划。同时，优质学校也难以保证参与交流的教师工作的实效性。三是与薄弱学校的利益相冲突。首先，教师交流的刚性政策，使薄弱学校不得不接受那些交流的教师的硬性介入，进而为薄弱学校带来管理和规划等方面的不便。其次，教师交流的时间难以保证。除去交流教师在新学校的，真正用在教学调试的时间，真正用在教学和促进薄弱学校改进上的时间是有限的，然后又得换成另外一批交流教师。如此循环往复，不仅不能达到预期的政策目的，反而会影响薄弱学校原有的教学秩序，影响薄弱学校的教学水平。此外，教师交流政策并没有考虑到学校中学生们的意见。作为教师交流政策的相关利益者，以及教育的最终受益者——学生，这些利益主体是否愿意接受流动的教师，交流教师的流动对学生的影响也是值得重视的。教师交流政策如果没有起到应有的作用，那么，政策的最大受害者莫过于学生。
教师交流政策是关乎义务教育均衡发展和教育公平的重要措施，这就要求我们要对教师交流政策引起足够的重视。一方面，要通过不断的实践来反思教师交流政策存在的不足，进而不断完善教师交流政策；另一方面，在制定及实施教师交流政策时，要保证政策制定的民主性，要使相关利益团体参与到政策制定与执行中来。具体而言，就是要使政策涉及到的利益团体拥有制定政策的话语权、提供政策建议和维护自身利益的表达路径。
【参考文献】
[1]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2012（1）.
[2]李贤智.教育公平视野下教师资源配置的反思与建设——兼评日本中小学教师定期流动制[J].湖南师范大学教育科学学报，2011（3）.
[3]贾建国.城乡教师交流制度的问题及其改进[J].教育发展研究，2008（20）.
【作者简介】张莹（1987-）：女，辽宁凤城人，东北师范大学教育学部教育经济与管理专业2011级硕士研究生，研究方向：教育管理、教育政策。
【关键词】教师交流；教师流动；政策
【中图分类号】G40 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2012）06-0096-1.5
义务教育阶段教师交流政策是一种自上而下的、以政府意愿为主导的教育政策。在一定意义上讲，教师交流政策的制定与发布是精英理论的产物，反映的是精英们的利益和要求，体现的是精英阶层的主要价值观。精英理论认为，政策的制定主要是精英们的决定的，它反映的不是公众的要求，而是精英们的兴趣和爱好；公众完全是被动的，他们的要求及其行动对政策不会产生决定作用。
一、教师交流政策是精英们决定的结果
我们知道，教师交流政策所存在的最大的问题就是忽视了相关利益主体的权益，这也是教师交流政策在具体实施中遇到的最大阻力。教师交流政策是精英们决定的结果，而这种政策具有片面性。教师交流政策触及到对利益相关者既得利益的调整，它的出台并不是在取得利益相关者一致认同的基础上提出的，而是由政府主导运作的基础上强制实施的。它所反映的只是政府的利益需求，而非公众的需要。但是，在政策过程中，公众又是最重要的参与者，但是这种缺乏民主性的政策却否定了公众的力量，忽视了公众的利益，这必将使得教师交流政策的实施遇到各种阻碍，无法顺利实施。
二、教师交流政策是精英们的偏好
出于维护社会制度的需要，精英阶层的政策往往具有保守性，这就使得精英们在制定政策的时候更趋向于渐进性的，而不是革命性的。而这种渐进性的政策将以现行社会制度下最小牺牲和最少混乱的方式，对威胁社会系统的重要教育事件做出必要的反映。在制定教师交流政策中，精英们并没有采取像日本、韩国那样的强有力的均衡政策，而是企图通过教师资源的流动来实现合理配置现有的教师资源、进而实现义务教育均衡发展的目的。无疑，这是一种渐进性的教育政策。同时，我们从政策中也看到了精英们的偏好，即试图通过最小的牺牲和最少的混乱来实现教师资源的均衡配置。
但是，我们也应看到，教育政策不是孤立存在的。教育政策实质上是利益的重新分配，它牵一发而动全身。精英主义这种忽视教育政策的系统性，企图以最小的投入获得最大收益的政治偏好，也必然使教师交流政策在具体实践中存在很多问题，如教师的人事管理、教师待遇、教育目标的实现等。精英主义制定的教育政策不可避免地具有片面性和保守性，具体而言，主要包括以下几个方面的问题：
教师交流政策的提出与政策目的相违背。教师交流政策的提出是依据一定的社会问题，即教师资源的不均衡配置问题。现有的教师交流政策主张通过教师的交流逐步实现教师资源在数量与质量上的均衡，但是通过上面的分析，我们知道教师资源的不均衡不仅体现在数与质上，还包括学科结构、能力以及学历等方面。因而，本文认为教师交流政策并不能从根本上解决教师资源的均衡配置。
教师交流政策与原有教师管理体制相矛盾。一是与现有的教师人事管理体制等相矛盾。城乡教师交流政策的目的在于实现城乡教师的合理流动和师资的均衡配置，然而，教师流动问题并非是教师流动制度本身所能解决的，同时还与教师工资制度、人事制度和教师编制等紧密联系在一起。教师流动制度作为一个新生制度，与这些相关制度之间存在着一定的冲突，从而形成了制度变革的现实阻力。以教师工资制度为例，实现同一区域同类教师工资待遇基本相同的规定是政府本来就应该作为的责任、教师本应享有的权利。但是把它作为激励教师流动的优惠条件，显然缺乏动力机制。二是与现行的教师考评制度相矛盾。首先，从教师考核制度看，毋庸置疑，大中城市骨干教师、中小城市（镇）学校教师到农村缺编学校任教的经历可以作为教师考核评价指标“德、能、勤、绩”中“绩”的评价依据。但是，这并不意味着可以以偏概全，代表教师考评的所有标准。因而，也就不能因为教师交流的经历来评定教师职称。其次，也是最重要的，就是从教师的职务评定看，教师职务的评聘是有一定依据或者说条件的。根据《中小学教师职务制度条例》规定，教师的职务评定主要是考核教师在教育教学、科研等能力方面的表现，并没有涉及到教师的工作实效。也就是说，教师交流的经历与教师职务评定之间没有直接的因果关系。因而，两者不具有正相关性。
教师交流政策与相关执行主体利益相冲突。一是与交流教师的权利与义务相矛盾。从法律上来看，我国当前的《中华人民共和国教师法》中，我们可以看到并没有要求教师履行除教育教学、科研以外的义务，特别是当前的这种刚性的教师交流的义务。从教师的角度看，主要有以下几个问题：首先，教师交流制度实施之后，参与交流的教师不得不离开原有的工作岗位，给教师在工作和家庭等方面带来新的问题与挑战，放弃一些原有的既得利益，这必然会引起这部分教师的不满或产生抵触情绪。其次，参与交流的教师在交流期间能否适应并融入薄弱学校的文化、人际关系、工作环境等，并最终发挥教师应有的作用还是未知数。最后，教师交流政策的实施还会引发新的不公平现象。在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教的经历。那么，这种教育政策对长期处在农村及薄弱地区的教师也是不公平的。因为交流的教师只需要工作一年（以上）就可以获得相应的特殊待遇，而长期在农村工作的农村教师及薄弱地区的教师反而却没有这样的特殊待遇，这种隐性的不公平现象也将引发这些教师的不满。二是与参与流动的优质学校的利益相冲突。直观上讲，教师交流政策的提出，在一定程度上损害了参与流动教师所在学校的利益。教师交流对于优质学校而言，不仅要损失一部分优质的教师资源，而且教师的这种交流反而打乱了优质学校师资的稳定性，也干预了优质学校的正常教师管理与培训计划。同时，优质学校也难以保证参与交流的教师工作的实效性。三是与薄弱学校的利益相冲突。首先，教师交流的刚性政策，使薄弱学校不得不接受那些交流的教师的硬性介入，进而为薄弱学校带来管理和规划等方面的不便。其次，教师交流的时间难以保证。除去交流教师在新学校的，真正用在教学调试的时间，真正用在教学和促进薄弱学校改进上的时间是有限的，然后又得换成另外一批交流教师。如此循环往复，不仅不能达到预期的政策目的，反而会影响薄弱学校原有的教学秩序，影响薄弱学校的教学水平。此外，教师交流政策并没有考虑到学校中学生们的意见。作为教师交流政策的相关利益者，以及教育的最终受益者——学生，这些利益主体是否愿意接受流动的教师，交流教师的流动对学生的影响也是值得重视的。教师交流政策如果没有起到应有的作用，那么，政策的最大受害者莫过于学生。
教师交流政策是关乎义务教育均衡发展和教育公平的重要措施，这就要求我们要对教师交流政策引起足够的重视。一方面，要通过不断的实践来反思教师交流政策存在的不足，进而不断完善教师交流政策；另一方面，在制定及实施教师交流政策时，要保证政策制定的民主性，要使相关利益团体参与到政策制定与执行中来。具体而言，就是要使政策涉及到的利益团体拥有制定政策的话语权、提供政策建议和维护自身利益的表达路径。
【参考文献】
[1]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2012（1）.
[2]李贤智.教育公平视野下教师资源配置的反思与建设——兼评日本中小学教师定期流动制[J].湖南师范大学教育科学学报，2011（3）.
[3]贾建国.城乡教师交流制度的问题及其改进[J].教育发展研究，2008（20）.
【作者简介】张莹（1987-）：女，辽宁凤城人，东北师范大学教育学部教育经济与管理专业2011级硕士研究生，研究方向：教育管理、教育政策。