论文部分内容阅读
制度缺陷、制度安排不当是教育乱收费的深层原因所在
教育乱收费，是指超出国家关于各层级教育收费标准规定数目的一切收费。根据教育部公布的乱收费项目，主要有捐款、赞助费、择校费、复习费、补课费、集资费、搭车收取农业费、危房改造费等形式。目前，教育乱收费已成为群众心目中的5大“腐败重地”之一。
我国教育乱收费触目惊心
2003年底，国家发展与改革委员会在全国组织部署教育收费专项检查，根据对20个省（区、市）63484所大、中、小学和教育主管部门的检查，查出违法收费案件12634件，违法收费金额21亿多元。
发改委在检查中发现，不少地区的教育主管部门擅自提高收费标准和范围，有的违反收费政策的制订权限，违规出台收费政策和文件，截流、挤占学校学杂费收入，还有的违规批准义务教育的学校举办实验班、特色班、双语班，并高额收取费用，形成事实上的“校中校”、“校中班”。
教育部的抽查结果是：在过去5年内，全国中小学乱收费高达15亿元，清退10亿元。据统计，教育收费问题在全国已连续三年成为价格投诉的头号热点，在所有的立案价格违法案件中，教育乱收费的比例已接近30%。
通过调查，我国目前教育乱收费存在的形式主要有三种方式：一是越权制定收费政策；二是截流、挤占学校学杂费收入，加剧学校经费短缺；三是搭车收费；一些行政主管部门以评比达标的名义向学校摊派各种报刊、书籍，变相向学校收费。学校乱收费行为，在不同的教育阶段也有不同的表现方式：在义务教育阶段，主要是将“捐资”、“赞助”等与学生入学和考试成绩挂钩，贫困地区的农村中小学未严格执行“一费制”收费政策，以及提高标准收取借读费等；在高中阶段，主要是未严格执行择校生的“三限政策”，收取高额“择校费”、“赞助费”，擅自扩大调节生比例，变相超收学费等；在高等教育阶段，主要是收取与招生录取挂钩的捐资助学费、点招费、转专业费、赞助费、建校费等。这些乱收费有的是明码标价，按分计价；有的收费金额特别巨大。有专家保守测算，10年来我国教育乱收费总额超过2000亿元。
乱收费源头何在
从表面上看，这些五花八门的项目都是学校所为，但仔细分析，就会发现，它的根子其实在学校之外。教育经费投入不足、分配失衡、教育资源不均、教育资金盲目投放使得资金使用效率低下等原因是教育乱收费的显性原因。然而，制度缺陷、制度安排不当是教育乱收费的深层原因所在。
——教育投资总量不足，投资结构不合理。
有些乱收费是由于政府对教育的投入不足造成的。像集资费、搭车收取农业费、危房改造费等就属于此类。投入不足分两种情况：一是总量不足。长期以来，国家财政性教育经费投入占GDP的比例偏低，譬如1990年为3.04%，1992年为2.7%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，到了2002年全国教育经费为5480.03亿元，比上年增加了18.16%。其中，国家财政性教育经费为3491.4亿元，占国内生产总值（GDP）比例为3.41%。而据世界银行《1997年世界发展报告》中的资料，教育经费占GDP比重，低收入国家平均为3.1%，中等收入国家平均为4.3%，高收入国家平均为5.7%。就占GDP的比重看，我国是教育投资最少的国家之一。即使按教育部规定的达到近期目标4%的比例，离联合国教科文卫组织的建议还少两个百分点。
二是投资结构不合理。有统计显示，目前中央财政承担全国教育投资的9%，省级财政承担13%，合计只有22%，剩下的绝大部分投资由下级财政承担。这些年来，“在与国际接轨，办世界一流大学”的思想支配下，中央和省把本来就不多的教育经费投向高等教育，特别是给少数几所高校大量输血。盘子就这么大，高校取得的投资过多，义务教育这块分得的蛋糕就只好少了。总量不足这是一方面，另一方面资金分配和使用不当，也是造成学校乱收费的原因。据有关资料记载，2001年全国30%的县，小学生人均公用经费不足125元，财政预算拨款不足8元。我国小学公用经费，最高的和最低的省市相差92倍。而在“211”工程和“985”工程中，重点大学动辄就有几十亿的行政拨款。
——教育垄断使教育资源短缺加剧。
如果仅仅是教育的投入不足，还不至于引起严重的乱收费。问题还出在校际差距所造成的少数学校对优质教育资源的垄断上，这就是捐款、赞助费、择校费之类乱收费项目发生的主要原因。中小学乱收费是在上世纪90年代初原国家教委在全国推行中小学免试就近入学改革后出现的。在此之前，中小学基本不存在乱收费的现象。当时，国家教委推行此项改革的理由最主要的有两点：一是减轻学生负担；二是平等享受教育资源。这些理由，初衷是好的，但忽略了一个最基本的事实，就是学校之间的教育资源占有不平等。
据专家推测，2002年全国共有9.88万所中学和45.69万所小学，其中大概2%为省市级重点学校。就是这少数学校垄断了全国的优质教育资源，择校也主要发生在它们中间。
教育经费的投入不足和不公，已经使一般学校每况愈下，而禁而不止的乱收费，又使拥有优质教育资源的学校成为掠夺性的暴利所有者，造成了我国特有的教育不公。
——教育制度安排的缺陷。
教育部一方面想减轻学生负担，让学生平等享受教育资源，另一方面又制定严密的评估体系，把公办学校划出层次分明的等级——薄弱学校、普通学校、区级学校、市级学校和省级学校等级评定。自己都认为学校教育是有等级划分的，何来平等享受。媒体上常有言论呼吁家长要“理性消费”，不要盲目择校，难道无视教育主管部门的科学权威的评级，听天由命稀里糊涂地接受地段学校，就是“理性”？那种“呼吁”堪称诛心之论。
国内有学者认为，教育乱收费，弊端在集权。一个收费权，可以分为三个部分：收多少钱，怎么收钱，规则由谁来定？这是收费中的规制权；由谁来执行收费的任务？这是收费的执行权；最后是收费的收益权，即收来的钱由谁获益。而教育乱收费问题的症结正在于以上三权都集中到学校这个单一的部门手中。最公正的安排应该是让制定规则的、执行收费的、最终收益的不是同一个人（部门）。如果三权集中在同一个人（部门）手中，一个人（部门）既是定规者，又是收益者，必然的结果就是他会制定出尽可能多收钱的规则。治理教育乱收费最迫切要做的应该是将规制权、执行权和收益权分开。如果一种制度安排让收费的规制权在中央，收费的执行权在学校，校长和教师的收益与收费无关，教育乱收费问题就有望在一定程度上得到解决。
如何治理？
针对政府对教育投资总量的严重不足及投资结构的不合理；教育行业垄断严重，教育主管部门、名牌学校领导人和教师客观上已形成了一个共生共荣的利益共同体，以及教育资源配置机制失灵，教育行业两极分化日益突出等矛盾，这些显性矛盾目前已引起相关部门的重视，然而，对这些问题的根本解决要从观念、体制和制度安排等方面进行改革。
首先，教育作为一种公共服务，其生产者可能是政府，也可以是市民志愿组织、私人企业、非营利机构或公民个人。公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私部门之间的竞争。目前，发达国家中一个不断增长的趋势是政府将服务提供的各个方面都进行私人化，从而导致服务提供和服务生产概念的划分。一个政府可以提供服务，但这并不表示政府必须生产这些服务。相反，这些服务可以从私人部门那里购得。因此根据安排，政府可以成为公共服务的买方或卖方。
其次，当一个社会的基本经济制度发生改变时，与之相关的社会资源的配置也将面临重新选择。随着基础教育的普及、高等教育的大众化和学习型社会的发展，教育资源发生短缺。如何合理、高效地使用、配置现有的教育资源并寻求新的教育资源已成为全球性的难题。政府与市场作为资源配置的两种方式，各有特定的适用范围，市场的作用是引入竞争，而政府的作用则是打破垄断，作为公平竞争秩序的维护者。因此，需要重新构建适应市场经济发展的教育体系，从根本上打破教育行业垄断。目前公共服务私有化浪潮中一个不断明显的趋势是使公共服务公司化。公司化的公共机构像私人机构那样运作，允许使用私人部门的方法来管理服务人员，同时不受公务员的各项法律和政治约束。
最后，转变政府教育主管部门的职能。教育主管部门就重点做好教育行业发展的规划和依法对行业进行动态、有效的监管工作。要从根本上切断教育主管部门与教育机构的利益关系，使他们真正做到依法管理、公正执法。