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日前，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室联合印发《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》（以下简称《通知》），对如何进一步规范林权类不动产登记，做好林权登记与林业管理的衔接等作出规定。我们就相关问题采访了自然资源部自然资源确权登记局以及国家林业和草原局森林资源管理司、改革发展司负责人。
记者：《通知》出台的背景是什么？
负责人：将林权登记全面纳入不动产登记体系，是切实履行林权登记职责的需要。随着以明晰产权、扩大权能为核心的林权制度改革的不断深入，林权市场流转日趋活跃，登记业务需求大幅增长，登记机构履职能力和服务水平受到考验。同时，媒体报道、国务院大督查发现多起林权登记不规范、职责履行不到位问题。林权类不动产登记面临的新情况和老问题交织在一起：一是权利设定有新要求。修改后的《森林法》于今年7月1日起实施，其中，第二章“森林权属”明确了林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权、林地承包经营权和林地经营权等权利类型的设定。《农村土地承包法》对以家庭承包以外的其他方式承包农村土地和流转期限为5年以上的土地经营权登记也作出了明确规定。二是登记制度供给不足。基层登记机构工作人员普遍反映，对林权登记业务不熟悉，希望加強制度顶层设计。三是登记资料移交不到位、整合难度大。四是分散登记时期形成的权属交叉、地类重叠矛盾多，解决难度大。五是林权登记与林业管理衔接不够、信息共享不畅。
记者：《通知》研究起草过程中主要做了哪些工作？
负责人：围绕研究起草《通知》，主要做了4个方面的工作：一是开展专题研究。《通知》起草过程中，自然资源部会同国家林草局两次召开专题会议研究，自然资源部自然资源确权登记局对全国林权登记资料整合汇交和职责履行情况进行摸底调查，组织召开了部分地方林权类不动产登记工作座谈会，并会同国家林草局森林资源管理司、改革发展司围绕林权登记权利类型、地籍调查、权属纠纷和地类重叠等重点问题深入研究。二是组织部署试点探索。自然资源部在福建、贵州和黑龙江开展林权类不动产登记规范化制度建设试点，深入了解实践需求、操作难点和重点，探索解决路径，并在试点实践中先行先试，及时将实践中行之有效的好经验、好做法体现在《通知》中。三是梳理地方政策文件。2019年以来，山东、四川、广西、安徽、河南、黑龙江、江西、云南、浙江等省（区）自然资源主管部门会同本省（区）林草部门相继印发了规范林权登记的文件，逐个分析研究，充分借鉴各地的做法。四是广泛征求意见。在《通知》起草过程中，自然资源部自然资源确权登记局与国家林草局森林资源管理司、改革发展司多次沟通，听取意见，先后两轮次征求地方意见。
记者：《通知》主要包括哪些方面的具体内容？
负责人：《通知》重点围绕登记受理、权利类型、地籍调查、难点问题、资料移交和数据整合、信息共享等提出指导性意见，共6个方面18条。
一是回应基层需求，规范林权登记受理。《通知》明确提出登记机构要依法做好林权登记受理，除法定不予受理情形外，不得拒绝受理。坚持原林权证书不变不换的原则和林地与森林、林木一体登记的要求。对联户登记的拆宗分户登记、林权抵押登记以及经营权到期的注销登记等作出规定。
二是坚持物权法定，明确权利类型。根据土地管理法、森林法、农村土地承包法等相关法律规定，分别对国家所有的林地和林地上的森林、林木以及集体林地和林地上的森林、林木，明确登记的权利类型和适用情形。其中，国有林地和林地上的森林、林木，经批准确定给林业经营者使用的，依据批准文件，权利类型登记为林地使用权、森林林木使用权;集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的林地和林地上的林木，以家庭承包方式承包的，依据承包合同，权利类型登记为林地承包经营权、林木所有权;在自留山等种植林木的，依据相关协议或材料，权利类型登记为林地使用权、林木所有权;农村集体成立经济组织自营的，依据相关协议或材料，权利类型登记为林地经营权、林木所有权;采取家庭承包以外的方式承包荒山荒地荒滩荒沟等农村土地营造林木的，除合同另有约定外，权利类型登记为林地经营权、林木所有权;农村集体经济组织统一经营的集体林地、家庭承包和以其他方式承包的林地，依法流转和再流转林地经营权期限在5年以上的，依据合同约定，权利类型登记为林地经营权、林木所有权或者林地经营权、林木使用权。
三是创新技术方法，做好地籍调查。明确登记机构要充分利用已有成果，创新地籍调查方式。已做过首次登记的，整宗林地的变更、转移、抵押等登记，要充分利用已有林权登记附图和调查成果办理，不得要求申请人重新提交调查成果。原林权登记档案因图件缺失、界址不清楚无法确定位置的，应根据权属来源资料，在高清影像图上进行室内指界，登记机构会同林草部门组织申请人和利害关系人依图辨别或现场勘查明确四至界线，签字确认后办理登记。本集体经济组织及其成员林权首次登记未完成或确需 开展补充调查的，通过政府购买服务的方式或组织专业调查队伍，采取“办理一宗、更新一宗”的方式逐宗开展。
四是分类解决权属交叉、地类重叠等难点问题。对于林权登记难点问题，要区分合同纠纷、权属争议以及登记错误或技术衔接问题等不同情形，分别提出处理路径。对于林地承包或者流转合同问题引发权属交叉重叠的，要通过协商、承包经营权纠纷仲裁、诉讼等解决后，再依法办理登记;对于存在“一地多证”等权属争议的，由乡镇人民政府或者县级以上地方人民政府依法处理后，再办理登记;除已合法审批的建设用地外，对于分散登记时期因管理不衔接造成的地类重叠问题不得影响林权登记正常办理;对于原林业部门已经登簿尚未发证的，根据权利人申请，由登记机构会同林草部门对原登记信息进行核实，核实无误的，按照不动产登记簿的标准进行转换，并发放林权类不动产权证书。核实发现权属交叉重叠、登记错误等情况的，会同林草部门依法解决后再登簿发证。
五是明确时间节点和责任分工，加快资料移交和数据整合。要求各级自然资源部门、林草部门密切配合，基于同一张底图、同一个平台，加快数据资料整合。要坚持边整合、边移交、边入库，具体分工是：地方各级林草部门负责尽快整合林权登记数据和档案，及时分批移交;登记机构负责做好数据接收和建库，编制不动产登记代码，保留并关联原林权登记编号，同时将入库信息反馈林草部门。对数据缺失、格式不符的，要结合现有资料及时采集和补录。各地要在2020年底前完成数据整合和资料移交，2021年底基本完成数据建库。资料移交过渡期，按照受理一宗、调取一宗、整合一宗的方式保障林权登记正常办理。
六是加强信息共享，做好林权登记和林业管理衔接。根据中央编办关于整合不动产登记职责的有关文件规定，既明晰职责边界，又加强工作衔接，推进林权审批、交易和登记信息互通共享，推动建立信息公开查询系统，方便社会依法查询。坚持便民利民，内部能够获取的材料不得要求当事人提供，避免折腾群众反复跑路。
《通知》主要针对当前林权类不动产迫切需要解决的问题，如果今后在推进森林资源有偿使用制度改革、国有林区改革过程中遇到新情况、新问题，再针对具体问题加强业务指导。（摘编自《中国自然资源报》2020年6月19日1版）
记者：《通知》出台的背景是什么？
负责人：将林权登记全面纳入不动产登记体系，是切实履行林权登记职责的需要。随着以明晰产权、扩大权能为核心的林权制度改革的不断深入，林权市场流转日趋活跃，登记业务需求大幅增长，登记机构履职能力和服务水平受到考验。同时，媒体报道、国务院大督查发现多起林权登记不规范、职责履行不到位问题。林权类不动产登记面临的新情况和老问题交织在一起：一是权利设定有新要求。修改后的《森林法》于今年7月1日起实施，其中，第二章“森林权属”明确了林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权、林地承包经营权和林地经营权等权利类型的设定。《农村土地承包法》对以家庭承包以外的其他方式承包农村土地和流转期限为5年以上的土地经营权登记也作出了明确规定。二是登记制度供给不足。基层登记机构工作人员普遍反映，对林权登记业务不熟悉，希望加強制度顶层设计。三是登记资料移交不到位、整合难度大。四是分散登记时期形成的权属交叉、地类重叠矛盾多，解决难度大。五是林权登记与林业管理衔接不够、信息共享不畅。
记者：《通知》研究起草过程中主要做了哪些工作？
负责人：围绕研究起草《通知》，主要做了4个方面的工作：一是开展专题研究。《通知》起草过程中，自然资源部会同国家林草局两次召开专题会议研究，自然资源部自然资源确权登记局对全国林权登记资料整合汇交和职责履行情况进行摸底调查，组织召开了部分地方林权类不动产登记工作座谈会，并会同国家林草局森林资源管理司、改革发展司围绕林权登记权利类型、地籍调查、权属纠纷和地类重叠等重点问题深入研究。二是组织部署试点探索。自然资源部在福建、贵州和黑龙江开展林权类不动产登记规范化制度建设试点，深入了解实践需求、操作难点和重点，探索解决路径，并在试点实践中先行先试，及时将实践中行之有效的好经验、好做法体现在《通知》中。三是梳理地方政策文件。2019年以来，山东、四川、广西、安徽、河南、黑龙江、江西、云南、浙江等省（区）自然资源主管部门会同本省（区）林草部门相继印发了规范林权登记的文件，逐个分析研究，充分借鉴各地的做法。四是广泛征求意见。在《通知》起草过程中，自然资源部自然资源确权登记局与国家林草局森林资源管理司、改革发展司多次沟通，听取意见，先后两轮次征求地方意见。
记者：《通知》主要包括哪些方面的具体内容？
负责人：《通知》重点围绕登记受理、权利类型、地籍调查、难点问题、资料移交和数据整合、信息共享等提出指导性意见，共6个方面18条。
一是回应基层需求，规范林权登记受理。《通知》明确提出登记机构要依法做好林权登记受理，除法定不予受理情形外，不得拒绝受理。坚持原林权证书不变不换的原则和林地与森林、林木一体登记的要求。对联户登记的拆宗分户登记、林权抵押登记以及经营权到期的注销登记等作出规定。
二是坚持物权法定，明确权利类型。根据土地管理法、森林法、农村土地承包法等相关法律规定，分别对国家所有的林地和林地上的森林、林木以及集体林地和林地上的森林、林木，明确登记的权利类型和适用情形。其中，国有林地和林地上的森林、林木，经批准确定给林业经营者使用的，依据批准文件，权利类型登记为林地使用权、森林林木使用权;集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的林地和林地上的林木，以家庭承包方式承包的，依据承包合同，权利类型登记为林地承包经营权、林木所有权;在自留山等种植林木的，依据相关协议或材料，权利类型登记为林地使用权、林木所有权;农村集体成立经济组织自营的，依据相关协议或材料，权利类型登记为林地经营权、林木所有权;采取家庭承包以外的方式承包荒山荒地荒滩荒沟等农村土地营造林木的，除合同另有约定外，权利类型登记为林地经营权、林木所有权;农村集体经济组织统一经营的集体林地、家庭承包和以其他方式承包的林地，依法流转和再流转林地经营权期限在5年以上的，依据合同约定，权利类型登记为林地经营权、林木所有权或者林地经营权、林木使用权。
三是创新技术方法，做好地籍调查。明确登记机构要充分利用已有成果，创新地籍调查方式。已做过首次登记的，整宗林地的变更、转移、抵押等登记，要充分利用已有林权登记附图和调查成果办理，不得要求申请人重新提交调查成果。原林权登记档案因图件缺失、界址不清楚无法确定位置的，应根据权属来源资料，在高清影像图上进行室内指界，登记机构会同林草部门组织申请人和利害关系人依图辨别或现场勘查明确四至界线，签字确认后办理登记。本集体经济组织及其成员林权首次登记未完成或确需 开展补充调查的，通过政府购买服务的方式或组织专业调查队伍，采取“办理一宗、更新一宗”的方式逐宗开展。
四是分类解决权属交叉、地类重叠等难点问题。对于林权登记难点问题，要区分合同纠纷、权属争议以及登记错误或技术衔接问题等不同情形，分别提出处理路径。对于林地承包或者流转合同问题引发权属交叉重叠的，要通过协商、承包经营权纠纷仲裁、诉讼等解决后，再依法办理登记;对于存在“一地多证”等权属争议的，由乡镇人民政府或者县级以上地方人民政府依法处理后，再办理登记;除已合法审批的建设用地外，对于分散登记时期因管理不衔接造成的地类重叠问题不得影响林权登记正常办理;对于原林业部门已经登簿尚未发证的，根据权利人申请，由登记机构会同林草部门对原登记信息进行核实，核实无误的，按照不动产登记簿的标准进行转换，并发放林权类不动产权证书。核实发现权属交叉重叠、登记错误等情况的，会同林草部门依法解决后再登簿发证。
五是明确时间节点和责任分工，加快资料移交和数据整合。要求各级自然资源部门、林草部门密切配合，基于同一张底图、同一个平台，加快数据资料整合。要坚持边整合、边移交、边入库，具体分工是：地方各级林草部门负责尽快整合林权登记数据和档案，及时分批移交;登记机构负责做好数据接收和建库，编制不动产登记代码，保留并关联原林权登记编号，同时将入库信息反馈林草部门。对数据缺失、格式不符的，要结合现有资料及时采集和补录。各地要在2020年底前完成数据整合和资料移交，2021年底基本完成数据建库。资料移交过渡期，按照受理一宗、调取一宗、整合一宗的方式保障林权登记正常办理。
六是加强信息共享，做好林权登记和林业管理衔接。根据中央编办关于整合不动产登记职责的有关文件规定，既明晰职责边界，又加强工作衔接，推进林权审批、交易和登记信息互通共享，推动建立信息公开查询系统，方便社会依法查询。坚持便民利民，内部能够获取的材料不得要求当事人提供，避免折腾群众反复跑路。
《通知》主要针对当前林权类不动产迫切需要解决的问题，如果今后在推进森林资源有偿使用制度改革、国有林区改革过程中遇到新情况、新问题，再针对具体问题加强业务指导。（摘编自《中国自然资源报》2020年6月19日1版）