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摘要当前,信访案件居高不下,对各级党委、政府形成了巨大压力。本文就当前热点信访问题进行了认真考察,对产生的动因进行了仔细分析,提出了改变机制体制,重构党和政府联系人民群众“桥梁”的设想。
关键词热点信访 “桥梁”重构 信访中立制
中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-143-02
近年来,随着经济迅速发展和社会体制急速转轨,各种矛盾纷纷浮出水面,社会冲突不断加剧,各类信访活动日趋增多,并且出现了近五年内少见的围堵党委政府机关大门、围攻党政领导干部的现象,有的地方甚至发生了拦领导车子、摘机关牌子、烧政府房子等极端行为。
一、当前热点信访问题类型及其成因
从群众来信来访内容来看,当前热点疑难的信访案件可以归纳为以下几种类型。一是利益维护型。如征地补偿、拆迁安置、企业改制遗留问题以及由此引发的矛盾,此类信访目前占总信访量的60%以上。二是权力保护型。主要表现在公民权利、党员民主、私有财产保护等方面,尤其在村民自治活动中出现的矛盾更为突出。三是政策质疑型。现在社会上有句流行的话:“中央是亲人,省委是恩人,地市是好人,县级是坏人,乡镇是恶人。”讲的是上级的惠民政策到了下面,把“经”念歪了,有的成了损民政策,甚至害民政策。四是社会公平型。绝大多数老百姓“不讳不富,就忌不公”,如果遇到分配上的不公,那怕是一分钱的误差,也要分出个“子、丑、寅、卯” 来。五是涉法绕诉型。由于我国的法律体系还不完善,调查取证难、公正判决难、判后执行难等一系列问题不同程度存在;而信访渠道受理条件十分宽松,没有层级次数限制,加上上访“免费”,使得信访与诉讼、复议、仲裁相比,显示出其经济、便捷、廉价等优势。
这些热点信访问题的出现,从信访者角度看,主要是受利益驱使。这里我们主要从政府层面来深层次剖析为什么这些热点信访案件会反反复复发生而且久拖不决的。
(一)政府职能的缺位、错位和越位是引起群众信访的催化剂
一是政府职能缺位。如非法吸储引发的群众信访问题,除了高息利诱给非法揽储提供生存空间外,政府也存在监管缺失的问题,给非法存储打开方便之门。
二是政府职能错位。现在有一种现象,上级发个文件,下级层层转发。如果严格按照上级文件要求执行还好,但有的部门唯恐失权,在转发过程中,对下级执行上级文件设置道道门槛。
三是政府职能越位。因政府管了不该管,又管不好的事,而引起的信访也时有发生。如该由法律渠道解决的问题,我们政府都在插手。信访对涉讼案件的接受和处理,固然能够为少数人带来权利和义务的最终公正,却牺牲了更多人权利和义务的及时安定,不利于法治社会的建立。
(二)上下级之间勾通少是引发群众信访的梗阻源
我国的信访机构属于地方管理为主,上下级之间只有业务上的指导,很少有业务上的勾通,上下互不通气,造成上级对基层的上访案件不了解,甚至出现乱批一通的情况。有的上级领导总认为群众信访的问题,80%是反映基层的,80%是有道理的,80%是可以解决的。实际上,信访问题出自基层,但许多涉及上级政策,甚至法律法规,下级无能为力。有的地方,为了落实上级领导的批示精神,解决群众信访问题,开展 “走进矛盾,破解难题”活动,让领导干部走向基层,开展下访、约访。但是,领导毕竟不是万能的,对群众提出的某些问题解决不了的,只好层层批示,最后还是落到当地基层党委政府身上。
(三)信访部门责大权小是引发群众越级访的根本原因
从各级党委政府信访局的职能配置、内设机构、人员编制来看,信访部门职责重大而繁杂,但其实权力十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求,乃至对其失职行为的检举与揭发,还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告,可谓集民主监督与权力救济的职责于一身,但信访部门根本没有行政处理的职能。信访部门的这种“责重权轻”的状况,决定了它处理所有案件只能是一味上传下达,批批转转,而不问这些事的成因如何,缘起何处。上访群众经历了上访——失望——再上访——再失望的循环。他们逐级上访的同时,也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”,并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达,信访条件的改善,使得上访越来越便利,而矛盾上升的渠道也越来越“畅通”。
二、改变机制体制,重构党和政府联系人民群众之“桥梁”
从上面论述的信访问题的成因可以看出,许多信访问题的产生,同党委政府的某些工作有着千丝万缕的联系。当政府与老百姓之间找不到平衡点时,势必产生信访问题。通常由党委政府的信访部门出面调解,这就出现了政府既当运动员,又当教练员,甚至要当裁判员的尴尬境地,造成利益冲突双方不能站在同一平台上对话。为解决此类信访问题,我们必须从机制、体制入手,拓宽信访处理的路径,整合多方力量,多渠道、多元化处理信访问题。
(一)整合信访信息,解决“畅通”问题
在立法和信访机构设置都无法立即改变的过渡阶段,可尝试将网络舆情与网络信访工作机制进行整合,借助党委政府信息工作的内在动力,增加信访信息的透明度。具体可从电子政务技术层面破题,强化信访局的统筹能力,对工作机制可进行以下整合:
首先,基于电子政务的发展趋势,将网上信访、市长专线、信访绿色通道等接访渠道获得的信息,政府各部门接待的来信来访,均通过电子政务系统实现信访信息汇总。
其次,可设置信访办理结果的群众确认和办理时限的层级报送功能,将规定时限内未得到群众确认办结的信访事项,自动转入上级部门或人大等监督机关的信访信息系统。群众为了防止接访部门不将信访资料上传到信息系统,必将更多的使用网络信访,从而将不断增多的“来访”重新转变为“来信”; 设置时限的自动上转功能,有助于增强群众对政府行为的可预知性,降低群众越级访的内在冲动。接访部门在办理结果的群众确认和办理时限的层级报送双重压力下,必将增加主动下访,变“群众找政府”为“政府找群众”。
最后,信访局全面加强网络舆情监测工作,结合电子政务系统汇总的信访信息,从防控群体性事件角度观测和分析网络舆情,与公安机关的社会治安舆情、政府的政治经济综合舆情形成互补,有效分担党委政府的网络舆情信息工作量,加强對群众利益诉求的主动掌握和全面分析,从根本上强化信访对党委政府决策的参谋功能,强化信访制度作为公民政治参与渠道的功能,落实信访的“桥梁”作用。
(二)助推信访联席,解决“效率”问题
当前五类热点信访问题中的利益维护型、社会公平型、政策质疑型信访都包含着具体的公民个体利益诉求;权力保护型信访大多由某项具体利益分配不公而引起;涉法绕诉型信访更是穷尽了救济之后继续表达个人利益诉求的“最后一搏”。实践证实,目前的信访制度事实上承载着极大的公民权利救济功能。
为此,在信访机构架设不作改革的过度时期,现实而有效的做法应是推进信访联席制。可将信访划分为行政、司法两大类,行政信访由信访局统一协调,涉法信访由政法委协调法、检两院。在党委主导下,“一府两院”建立信访联席制度,统筹解决信访事项,定期向人大报告。联席信访的基点是准确框定“法度之外,情理之中”的利益纠纷,对于可通过行政复议等行政救济途径、可通过诉讼等司法救济途径解决的问题,应该先行作出不予接纳信访的决定,以确立法治权威。对于缺乏救济途径的事项,在三方联席的互相监督下,不但有利于提高权利救济的“效率”,提高公共管理者预防、应对群体性事件的能力,也有利于降低多头信访,强化信访终局效果,更有效的截断上访——失望——再上访——再失望的循环。通过落实信访的“公民权利救济功能”,重新协调政府与群众之间的利益关系,未尝不是一种尽早化解矛盾,弥合政府缺位、错位、越位导致的裂痕,从而加强信仿的“纽带”作用的终局途径。
(三)试水信访中立,解决“平台”问题
作为一种行政监督和行政救济的补充制度的信访,事实上却成为了公民权利的最后救济方式,而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济,这无疑是事实对制度的异化。要扭转这种异化,必须从信访权的权利位阶角度来分析。信访权目前并未被纳入我国宪法的公民基本权利,因而只能根据其“公民政治参与”功能,将其列入政治权利中。由于政治权利本质上是一种社会利益分配资格,因此在某种意义上看,信访就是参与各方运用国家权力来实现利益的博弈, 是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。基于此,我们要转变业已形成的博弈结果,最可期待的方法之一就是引进新的博弈主体。
第一步,可以将信访与法律服务和法律援助有机结合起来。允许法律援助律师参与信访接待工作,义务为信访群众解决涉法问题,对符合法律援助条件的信访群众提供法律服务,对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉。进而或可允许律师代理政府部门或上访群众处理信访事务,收取法律服务费用。引入律师参与信访,代理开展涉法绕诉型和利益维护型信访,能够借助律师的行业自律机制,加强信访的理性成分,同时缓解政府与群众的直接对立。
第二步,可以建立人民调解与信访的良性互动。目前人民调解机构已颇具规模,并且已经成功融合进民事司法程序。相对于司法程序,信访的程序规则壁垒更小,但利益冲突壁垒较大,因此人民调解机构作为政府主导的中介机构,要比纯粹的社会中介机构更易于得到行政机关的认可,从而参与利益维护型和社会公平型信访事项的调解。利用已有的调解力量和资源,可以分担政府部门的信访工作压力,更专业地调解社会矛盾。
第三步,可以允许中介组织参与群众信访问题的调处。对于政策质疑型和权力保护型的信访,由行业协会等民间组织参与调处,公信度更强。由民间组织代表分散的弱势群体进行信访,增强弱势一方的博弈能力,能够减少个体挫折感,减少串联引起的群体性事件。中介组织参与信访,作为一种缓冲机制,可以有效解决涉及政府行为的矛盾和问题,充分不可替代的作用,为党和政府分忧,为百姓解难。
(四)重构信访定位,解决 “悖论”问题
目前我国实行的“建立在压力体制之上的信访责任追究制”是导致信访悖论的根源。中央要求地方政府把问题解决在基层, 对地方施加压力;而面对中央的压力, 地方党政为了自身的政治利益,最直接的对策是想尽办法不让民众进京上访。但越是阻止民众进京上访, 越容易激起更大的怨愤,群众进京上访的动力越大。因为有的上访人员相信一个行动逻辑, 那就是被他们视为对手的地方政府怕什么, 他们就偏偏做什么。
在行政考核的压力下,行政机关面对信访问题,无论本级是否能解决,其成本最低的行为即是对信访案件讳莫如深,对群众堵访截访,对党委人大和其他政府部门力求隐瞒情况。可以说,考核压力不改,地方政府和基层司法机关的内在动力必然是瞒报信访问题,群众必然是“信上级不信基层”,信访必然维持条块分割的现状。无论是撤销信访机构归口到人大,还是加强信访局权力,相反制度设计的结果都会被考核压力异化为和今日相同的现状——“堵访截访,天下太平”。因此,解决越级上访和缠访问题的根本,就在于重新确定信访的功能目标,逐步弱化甚至取消将一个地方信访量的多少作为评价工作好坏标准的做法,以此来截断地方行政机关与上访人双向的机会主义倾向。
对当前的热点信访问题从功能定位与制度完善角度进行冷思考后,笔者赞同:基于穩定的基本需求,我国的民主参与、民主表达必须走有序可控的道路和途径。笔者提出:上述通过电子政务技术实现信访信息共享、推进信访联席制度、建立信访中立制度等构想,其共同的目标是重构党和政府联系人民群众的“桥梁”,其共同的方式是渐进改革和有序控制,其共同的前提是弱化“信访责任追究制”。
注释:
林来梵、余净植.论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察.浙江大学学报(哲社版).2008(5).第28、29页.
王浦劬.政治学基础.北京大学出版社.2006年版.第96页.
于建嵘.信访悖论及其出路.双周刊.2009(8).第42页.
姜良纲.从渐进改革的视角析信访工作的地位和使命.山东人大工作.2008(2).第20页.
关键词热点信访 “桥梁”重构 信访中立制
中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-143-02
近年来,随着经济迅速发展和社会体制急速转轨,各种矛盾纷纷浮出水面,社会冲突不断加剧,各类信访活动日趋增多,并且出现了近五年内少见的围堵党委政府机关大门、围攻党政领导干部的现象,有的地方甚至发生了拦领导车子、摘机关牌子、烧政府房子等极端行为。
一、当前热点信访问题类型及其成因
从群众来信来访内容来看,当前热点疑难的信访案件可以归纳为以下几种类型。一是利益维护型。如征地补偿、拆迁安置、企业改制遗留问题以及由此引发的矛盾,此类信访目前占总信访量的60%以上。二是权力保护型。主要表现在公民权利、党员民主、私有财产保护等方面,尤其在村民自治活动中出现的矛盾更为突出。三是政策质疑型。现在社会上有句流行的话:“中央是亲人,省委是恩人,地市是好人,县级是坏人,乡镇是恶人。”讲的是上级的惠民政策到了下面,把“经”念歪了,有的成了损民政策,甚至害民政策。四是社会公平型。绝大多数老百姓“不讳不富,就忌不公”,如果遇到分配上的不公,那怕是一分钱的误差,也要分出个“子、丑、寅、卯” 来。五是涉法绕诉型。由于我国的法律体系还不完善,调查取证难、公正判决难、判后执行难等一系列问题不同程度存在;而信访渠道受理条件十分宽松,没有层级次数限制,加上上访“免费”,使得信访与诉讼、复议、仲裁相比,显示出其经济、便捷、廉价等优势。
这些热点信访问题的出现,从信访者角度看,主要是受利益驱使。这里我们主要从政府层面来深层次剖析为什么这些热点信访案件会反反复复发生而且久拖不决的。
(一)政府职能的缺位、错位和越位是引起群众信访的催化剂
一是政府职能缺位。如非法吸储引发的群众信访问题,除了高息利诱给非法揽储提供生存空间外,政府也存在监管缺失的问题,给非法存储打开方便之门。
二是政府职能错位。现在有一种现象,上级发个文件,下级层层转发。如果严格按照上级文件要求执行还好,但有的部门唯恐失权,在转发过程中,对下级执行上级文件设置道道门槛。
三是政府职能越位。因政府管了不该管,又管不好的事,而引起的信访也时有发生。如该由法律渠道解决的问题,我们政府都在插手。信访对涉讼案件的接受和处理,固然能够为少数人带来权利和义务的最终公正,却牺牲了更多人权利和义务的及时安定,不利于法治社会的建立。
(二)上下级之间勾通少是引发群众信访的梗阻源
我国的信访机构属于地方管理为主,上下级之间只有业务上的指导,很少有业务上的勾通,上下互不通气,造成上级对基层的上访案件不了解,甚至出现乱批一通的情况。有的上级领导总认为群众信访的问题,80%是反映基层的,80%是有道理的,80%是可以解决的。实际上,信访问题出自基层,但许多涉及上级政策,甚至法律法规,下级无能为力。有的地方,为了落实上级领导的批示精神,解决群众信访问题,开展 “走进矛盾,破解难题”活动,让领导干部走向基层,开展下访、约访。但是,领导毕竟不是万能的,对群众提出的某些问题解决不了的,只好层层批示,最后还是落到当地基层党委政府身上。
(三)信访部门责大权小是引发群众越级访的根本原因
从各级党委政府信访局的职能配置、内设机构、人员编制来看,信访部门职责重大而繁杂,但其实权力十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求,乃至对其失职行为的检举与揭发,还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告,可谓集民主监督与权力救济的职责于一身,但信访部门根本没有行政处理的职能。信访部门的这种“责重权轻”的状况,决定了它处理所有案件只能是一味上传下达,批批转转,而不问这些事的成因如何,缘起何处。上访群众经历了上访——失望——再上访——再失望的循环。他们逐级上访的同时,也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”,并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达,信访条件的改善,使得上访越来越便利,而矛盾上升的渠道也越来越“畅通”。
二、改变机制体制,重构党和政府联系人民群众之“桥梁”
从上面论述的信访问题的成因可以看出,许多信访问题的产生,同党委政府的某些工作有着千丝万缕的联系。当政府与老百姓之间找不到平衡点时,势必产生信访问题。通常由党委政府的信访部门出面调解,这就出现了政府既当运动员,又当教练员,甚至要当裁判员的尴尬境地,造成利益冲突双方不能站在同一平台上对话。为解决此类信访问题,我们必须从机制、体制入手,拓宽信访处理的路径,整合多方力量,多渠道、多元化处理信访问题。
(一)整合信访信息,解决“畅通”问题
在立法和信访机构设置都无法立即改变的过渡阶段,可尝试将网络舆情与网络信访工作机制进行整合,借助党委政府信息工作的内在动力,增加信访信息的透明度。具体可从电子政务技术层面破题,强化信访局的统筹能力,对工作机制可进行以下整合:
首先,基于电子政务的发展趋势,将网上信访、市长专线、信访绿色通道等接访渠道获得的信息,政府各部门接待的来信来访,均通过电子政务系统实现信访信息汇总。
其次,可设置信访办理结果的群众确认和办理时限的层级报送功能,将规定时限内未得到群众确认办结的信访事项,自动转入上级部门或人大等监督机关的信访信息系统。群众为了防止接访部门不将信访资料上传到信息系统,必将更多的使用网络信访,从而将不断增多的“来访”重新转变为“来信”; 设置时限的自动上转功能,有助于增强群众对政府行为的可预知性,降低群众越级访的内在冲动。接访部门在办理结果的群众确认和办理时限的层级报送双重压力下,必将增加主动下访,变“群众找政府”为“政府找群众”。
最后,信访局全面加强网络舆情监测工作,结合电子政务系统汇总的信访信息,从防控群体性事件角度观测和分析网络舆情,与公安机关的社会治安舆情、政府的政治经济综合舆情形成互补,有效分担党委政府的网络舆情信息工作量,加强對群众利益诉求的主动掌握和全面分析,从根本上强化信访对党委政府决策的参谋功能,强化信访制度作为公民政治参与渠道的功能,落实信访的“桥梁”作用。
(二)助推信访联席,解决“效率”问题
当前五类热点信访问题中的利益维护型、社会公平型、政策质疑型信访都包含着具体的公民个体利益诉求;权力保护型信访大多由某项具体利益分配不公而引起;涉法绕诉型信访更是穷尽了救济之后继续表达个人利益诉求的“最后一搏”。实践证实,目前的信访制度事实上承载着极大的公民权利救济功能。
为此,在信访机构架设不作改革的过度时期,现实而有效的做法应是推进信访联席制。可将信访划分为行政、司法两大类,行政信访由信访局统一协调,涉法信访由政法委协调法、检两院。在党委主导下,“一府两院”建立信访联席制度,统筹解决信访事项,定期向人大报告。联席信访的基点是准确框定“法度之外,情理之中”的利益纠纷,对于可通过行政复议等行政救济途径、可通过诉讼等司法救济途径解决的问题,应该先行作出不予接纳信访的决定,以确立法治权威。对于缺乏救济途径的事项,在三方联席的互相监督下,不但有利于提高权利救济的“效率”,提高公共管理者预防、应对群体性事件的能力,也有利于降低多头信访,强化信访终局效果,更有效的截断上访——失望——再上访——再失望的循环。通过落实信访的“公民权利救济功能”,重新协调政府与群众之间的利益关系,未尝不是一种尽早化解矛盾,弥合政府缺位、错位、越位导致的裂痕,从而加强信仿的“纽带”作用的终局途径。
(三)试水信访中立,解决“平台”问题
作为一种行政监督和行政救济的补充制度的信访,事实上却成为了公民权利的最后救济方式,而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济,这无疑是事实对制度的异化。要扭转这种异化,必须从信访权的权利位阶角度来分析。信访权目前并未被纳入我国宪法的公民基本权利,因而只能根据其“公民政治参与”功能,将其列入政治权利中。由于政治权利本质上是一种社会利益分配资格,因此在某种意义上看,信访就是参与各方运用国家权力来实现利益的博弈, 是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。基于此,我们要转变业已形成的博弈结果,最可期待的方法之一就是引进新的博弈主体。
第一步,可以将信访与法律服务和法律援助有机结合起来。允许法律援助律师参与信访接待工作,义务为信访群众解决涉法问题,对符合法律援助条件的信访群众提供法律服务,对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉。进而或可允许律师代理政府部门或上访群众处理信访事务,收取法律服务费用。引入律师参与信访,代理开展涉法绕诉型和利益维护型信访,能够借助律师的行业自律机制,加强信访的理性成分,同时缓解政府与群众的直接对立。
第二步,可以建立人民调解与信访的良性互动。目前人民调解机构已颇具规模,并且已经成功融合进民事司法程序。相对于司法程序,信访的程序规则壁垒更小,但利益冲突壁垒较大,因此人民调解机构作为政府主导的中介机构,要比纯粹的社会中介机构更易于得到行政机关的认可,从而参与利益维护型和社会公平型信访事项的调解。利用已有的调解力量和资源,可以分担政府部门的信访工作压力,更专业地调解社会矛盾。
第三步,可以允许中介组织参与群众信访问题的调处。对于政策质疑型和权力保护型的信访,由行业协会等民间组织参与调处,公信度更强。由民间组织代表分散的弱势群体进行信访,增强弱势一方的博弈能力,能够减少个体挫折感,减少串联引起的群体性事件。中介组织参与信访,作为一种缓冲机制,可以有效解决涉及政府行为的矛盾和问题,充分不可替代的作用,为党和政府分忧,为百姓解难。
(四)重构信访定位,解决 “悖论”问题
目前我国实行的“建立在压力体制之上的信访责任追究制”是导致信访悖论的根源。中央要求地方政府把问题解决在基层, 对地方施加压力;而面对中央的压力, 地方党政为了自身的政治利益,最直接的对策是想尽办法不让民众进京上访。但越是阻止民众进京上访, 越容易激起更大的怨愤,群众进京上访的动力越大。因为有的上访人员相信一个行动逻辑, 那就是被他们视为对手的地方政府怕什么, 他们就偏偏做什么。
在行政考核的压力下,行政机关面对信访问题,无论本级是否能解决,其成本最低的行为即是对信访案件讳莫如深,对群众堵访截访,对党委人大和其他政府部门力求隐瞒情况。可以说,考核压力不改,地方政府和基层司法机关的内在动力必然是瞒报信访问题,群众必然是“信上级不信基层”,信访必然维持条块分割的现状。无论是撤销信访机构归口到人大,还是加强信访局权力,相反制度设计的结果都会被考核压力异化为和今日相同的现状——“堵访截访,天下太平”。因此,解决越级上访和缠访问题的根本,就在于重新确定信访的功能目标,逐步弱化甚至取消将一个地方信访量的多少作为评价工作好坏标准的做法,以此来截断地方行政机关与上访人双向的机会主义倾向。
对当前的热点信访问题从功能定位与制度完善角度进行冷思考后,笔者赞同:基于穩定的基本需求,我国的民主参与、民主表达必须走有序可控的道路和途径。笔者提出:上述通过电子政务技术实现信访信息共享、推进信访联席制度、建立信访中立制度等构想,其共同的目标是重构党和政府联系人民群众的“桥梁”,其共同的方式是渐进改革和有序控制,其共同的前提是弱化“信访责任追究制”。
注释:
林来梵、余净植.论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察.浙江大学学报(哲社版).2008(5).第28、29页.
王浦劬.政治学基础.北京大学出版社.2006年版.第96页.
于建嵘.信访悖论及其出路.双周刊.2009(8).第42页.
姜良纲.从渐进改革的视角析信访工作的地位和使命.山东人大工作.2008(2).第20页.