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摘要：[目的/意义]政府数据开放是新时代建设服务型政府的重要战略行动，明确其中的利益相关者并对其进行科学的管理，将助推政府数据开放顺利实施。[方法/过程]借鉴弗里曼的利益相关者理论对政府数据开放中的利益相关者进行界定、分类与管理。[结果/结论]研究共界定了11个政府数据开放的利益相关者，并将其分为领导型、受益型、支持型、边缘型4类，进而提出了政府数据开放利益相关者的管理策略：进行分类管理;树立服务理念;预测利益需求;建立交流机制;进行自愿协商;融入“边缘型利益相关者”;以符合利益相关者利益的方式开放数据。通过利益相关者界定、分类与管理能够厘清政府数据开放过程的复杂利益关系，有效整合利益资源，释放数据开放效能。
关键词：政府数据开放;利益相关者;权力—利益矩阵
政府数据开放是实现数据增值、使数据红利惠及众多利益相关者的重要基础，也是提高政府透明度、公信力、服务质量的重要举措[1]。《“十四五”规划》已明确将“加强公共数据开放共享”作为“提高政府数字建设水平”的重要内容，并指出：“优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放……鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”[2]。国家信息中心也发放了《公共数据开放使用体验调查问卷》与《公共数据开放需求调查问卷》开展调研，广泛征求社会各界的意见建议及具体需求，并将在此基础上进一步提升开放平台用户体验，释放更多数据开放红利[3]。可见，政府数据开放既需要充分了解各利益相关者的需求，也需要依赖众多利益相关者实现对数据的价值挖掘与有效利用。事实上，政府数据开放行动与管理过程涉及政府内外众多利益相关者的利益，如若不能对利益相关者进行科学界定并有效调节各利益相关者之间的利益冲突，政府数据开放进程将倍受阻碍。因此，在政府数据开放实践过程中，有必要对其中的利益相关者及其利益关系进行全面地认知，并制定合理的利益相关者管理策略以协调各利益相关者之间的紧张关系，方可推动政府数据开放行动在全国范围内顺利开展。
学界在政府数据开放诸多问题的研究中涉及政府数据开放的利益相关者分析。SveinsdottirT等从利益相关者的角度探讨了政府数据开放的动力与阻碍[4]，沈晶等通过利益相关者分析建立了政府数据开放的价值生成机制[5]，Gonzalez-ZapataF等从不同的利益相关者出发分析了政府数据开放的多重含义[6]，HjalmarssonA等在利益相关者视角下对政府数据开放成果进行了评估[7]。既有研究取得了一定成果，但亦有不足之处。其一，学界目前仅把利益相关者作为一种分析工具用以研究政府数据开放中的特定问题，比如政府数据开放的内涵、价值生成、动力与阻碍、开放结果评估等，忽视了利益相关者本身作为政府数据开放研究对象的价值和意义。其二，学者们目前对于政府数据开放利益相关者的研究主要集中在利益相关者的界定方面，有待对各利益相关者的利益进行深入剖析并探索其管理策略。
基于此，本文运用利益相关者理论，以政府数据开放利益相关者为研究对象，就政府数据开放利益相关者的界定、分类和管理策略等问题进行系统深入地分析，试图回答以下几个问题：政府数据开放的利益相关者有哪些？政府数据开放的利益相关者可以分为哪些类别？如何对政府数据开放的利益相关者进行管理？
1政府数据开放中利益相关者的界定
1.1政府数据开放利益相关者的概念与内涵
利益相关者理论，最早在1984年，由美国著名管理学者R·爱德华·弗里曼在《战略管理———利益相关者方法》一书中明确提出。他把“利益相关者”界定为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[8]。借鉴这一定义，笔者认为政府数据开放利益相关者的概念可以界定为：能够影响政府数据开放的目标实现或者受到政府数据开放影响的所有组织和个体。根据这一界定结果，政府数据开放利益相关者的概念包括两个方面的内涵：一是指影响政府数据开放目标实现的组织和个体，它们为政府数据开放提供战略指导、法规保障、实施方案、资金技术支持等。二是指受政府数据开放影响的组织和个体，它们在政府数据开放过程中获得政府提供的数据资源，并通过数据整合与分析创造经济价值、社会价值。
1.2政府数据开放中的利益相关者分析
在界定政府数据开放利益相关者概念之后，下一个值得考虑的问题是政府数据开放中的利益相关者有哪些。目前学界对于政府数据开放的利益相关者界定主要有3种思路：一种是从政府数据开放环节出发，把政府数据开放中的利益相关者界定为发起人、创建者、传播者、策划人、使用者。其中，“发起人”包括研究委员会、策略制定者;“创建者”包括政府间组织;“传播者”包括民间社会组织、媒体;“策划人”包括数据发布平台、数据中心;“使用者”包括商业组织、研究所[4]。另一种是从政府数据开放中的法律主体出发，把政府数据开放的利益相关者界定为义务主体、权利主体和监督主体。其中，“义务主体”是指政府;“权利主体”是指公民、高校、研究院所以及非政府组织;“监督主体”是指媒体[9]。还有一种是从政府数据开放的主客体出发界定利益相关者，其中，主体是指政府部门、事业单位和其他可提供公共数据的机构，客体是指企业、公民、非营利组织、网络组织[10]。通过对现有研究的分析发现，学界对于政府数据开放中利益相关者的界定尚不够深入和全面。一方面，虽然学者们都指出“政府”应作为政府数据开放中的利益相关者之一，但是政府机构众多，职能各不相同，学者们并未对政府内部的利益相关者进行细致甄别;另一方面，学者们现有的界定结果忽视了资金和技术提供方对于政府数据开放的影响，并未将其纳入政府數据开放的利益相关者范围。
本文运用利益相关者理论，从政府数据开放的环境出发对政府数据开放中的利益相关者进行更加深入、全面、科学地界定，得出政府数据开放的利益相关者图谱，如图1所示。正如前文所指，弗里曼认为利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体[8]。据此，本文主要依据是否会影响政府数据开放目标实现或受其影响，对政府数据开放中利益相关的组织和个体进行界定。可以发现，政府数据开放的利益相关者既包括组织层面的政府部门、企业、媒体、第三部门、资金提供方和技术提供方，也包括个人层面的政府公职人员与普通公民。尽管政府公职人员隶属于政府部门，但两者对政府数据开放的影响程度与方式是不同的，故将其作为不同的利益相关者。 1）政府。作为数据开放的主体，政府中各职能部门协同配合，通过履行职能，共同参与政府数据开放工作。政府数据开放的实践表明，政府内部数据开放的利益相关者包括政策制定部门、政策执行部门、政策监督部门和政府公职人员。其一，政策制定部门。在政府数据开放中该部门负责制定政府数据开放的政策，明确数据开放原则、数据标准、政策范围等系列内容[11]。另外，政策制定部门还负责指导、协调各级政府、不同部门之间的数据开放工作[12]。例如美国的信息政策办公室、英国的内阁办公室等。其二，政策执行部门。即执行数据开放政策的政府部门，包括建立符合标准的数据开放平台，负责数据搜集、存储、处理、发布等相关工作[13]。例如，新西兰的统计部和加拿大的开放数据交换中心。其三，政策监督部门。即负责数据开放的安全审查和绩效考核两项重要工作的政府机关。该部门既要保证数据开放工作合法合规，确保国家安全、商业机密、个人隐私得到保护，又要建立数据开放的考核和奖惩制度，将数据开放纳入政府绩效评估范围，以使数据开放工作系统化和常态化[14]。例如美国的管理与预算办公室、澳大利亚的统计政策委员会。其四，上述政府部门中的政府公职人员。他们是政府数据开放庞大工程的“螺丝钉”，一方面，负责政府数据开放中的具体工作，例如维护数据开放平台的正常运转;另一方面，政府公职人员还负责与用户进行交流互动，及时了解民意并反馈给相关部门，搭起政府与公民之间沟通的桥梁[15]。
2）资金和技术提供方。资金提供方是指向政府提供资金支持的社会机构，包括各大银行、赞助商、开放基金等，它们通过资金援助支持政府数据开放行动。例如美国的开发银行，开放社会基金会等，为美国的政府数据开放建设提供了资金保障[4]。技术提供方是指向政府数据开放平台建设提供咨询或服务的技术顾问、信息技术提供商等。它们通过提供软件应用程序、数据存储程序等计算机服务搭建政府数据开放平台的基础结构，并为数据开放平台搜索、下载、订阅、共享、交流等功能建设提供技术咨询服务[15]。例如，微软公司等计算机程序提供商对政府数据开放基础设施的建设提供了重要支持[4]。
3）企业。在政府数据开放的过程中，企业主要通过对政府数据进行整合和分析，从中提取有价值的商业信息，进而改良产品或服务，促成数据的价值实现，提升企业的竞争力[16]。同时，企业数据也是政府数据开放的重要数据来源。例如，2018年，上海市举办的“SODA”开放数据创新应用大赛中，阿里云数据平台、百度开放平台、高德地图开放平台等企业平台将数据提供给政府用作比赛[17]。
4）第三部门。即“以志愿求公益”的组织，也就是人们通常所说的非政府组织（NGO），如民间环保组织、民间慈善机构、同业公会、行业协会等[18]。它们在政府数据开放的实践中获取和利用政府数据进而参与到志愿服务的实践中。以青年志愿者协会为例，它们通过对政府数据的分析可以精准定位需要志愿服务的对象，从而提高社会服务的效率和质量。
5）科研机构。涵盖高等院校、学会和科研所，代表了不同研究领域的数据需求，对政府数据开放范围提出要求。政府数据开放为科研人员获取数据带来极大便利，有助于提高科研效率和质量，从而產生新的更有价值的数据[4]。同时，科研机构也是政府数据开放有力的推动者，能够为政府数据开放出谋划策。例如，针对数据开放共享标准制定，广东省经信委经过公开招标，授权广东省标准化研究院进行设计，并最终采纳其制定的数据开放标准体系[19]。
6）媒体。泛指报纸、电视、广播等传统媒体和微博、微信等新媒体以及所有新闻工作者[20]。它们从政府数据开放中获取媒体相关信息，发现人民群众关心的、有价值的、有意义的热点话题[5]。同时，媒体也为政府数据开放提供了便捷的传播通道。例如，澳大利亚政府不仅在政府官网发布政府数据开放清单与数据开放进展报告，还利用Twitter账户、Facebook页面、YouTube和Flickr账户等媒体平台实时发布数据开放最新动态[21]。
7）普通公民。公民通过参与数据开放的过程实现其政治权利，主要表现为政府数据开放为公民实现其知情权、参与权、监督权等政治权利提供了新渠道，也为公民提供了向政府表达利益诉求的平台。以英国开放数据对话为例，为了调查和了解公众对于政府数据开放的态度和意见，英国研究理事会和信息系统委员会（JointInformationSystemsCommittee，JISC）于2012年启动《开放数据对话》计划，该机关选择来自铁路、银行、学校等多个行业的40名公民进行了线上对话，系统了解了公众对于开放数据、数据再利用和数据管理政策的态度[21]。
2政府数据开放的利益相关者分类
2.1利益相关者分类的必要性
政府数据开放的利益相关者众多，且不同的利益相关者具有不同的利益。通过政府数据开放的利益相关者分类，能够对各利益相关者的利益进行更加深刻的认知，并有助于政府协调和平衡数据开放中众多利益相关者之间不同的利益诉求。弗里曼认为通过“权力”和“利益”两个维度对利益相关者进行分类能够清晰地把握利益相关者在组织发展中对组织影响力的强弱和受益程度的高低[8]。因此，笔者借鉴利益相关者理论中的“权力—利益”二维分析法，对政府数据开放中的利益相关者进行分类，试图对其权力和利益进行更为深刻清晰地认知。
2.2利益相关者权力利益矩阵分析
“权力—利益”分析方法意指通过建立“权力—利益”二维坐标刻画政府数据开放中的各个利益相关者的利益相关度，并依据权力的强弱和利益的高低对政府数据开放的利益相关者进行分类。“权力”是指利益相关者对政府数据开放产生影响的程度，从权力维度出发按照影响力由强到弱可将“权力”划分为强权力和弱权力;“利益”是指利益相关者受到政府数据开放有利影响的程度，从利益维度出发，按照受益程度由高到低可将“利益”划分为高利益和低利益。通过之前政府数据开放利益相关者界定过程中的相关分析，依据各利益相关者权力强弱和利益的高低，可将政府数据开放中的利益相关者划分为4类，如图2所示，领导型利益相关者（Ⅰ）、支持型利益相关者（Ⅱ）、边缘型利益相关者（Ⅲ）、受益型利益相关者（Ⅳ）。 领导型利益相关者。包括政策制定部门、政策执行部门、政策监督部门和政府公职人员，它们是政府数据开放中权力最强的一类利益相关者。它们为政府数据开放提供有力的政策保障，制定政府数据开放的实施细则与行为规范，建立政府数据开放的领导和行政协调机制，培育政府数据开放的行政文化，以此对政府数据开放的实施进行指导和协调[22]。同时，领导型利益相关者也是政府数据开放中受益最大的利益相关者。政府数据开放旨在建立“透明、公众参与和合作的制度”[23]。对于领导型利益相关者而言，其在政府数据开放过程中最大的利益便是实现“透明政府”的职能转变和构建完善的政治制度，从而加强政府的权威，提高社会公众对于政府的信任。因此，在政府数据开放的众多利益相关者中，领导型利益相关者是“强权力—高利益”的利益相关者，是政府数据开放的领导者。
支持型利益相关者。包括技术提供方和资金提供方，是政府数据开放的支持者。它们在数据开放过程中向政府提供必要的资金和技术支持，并依托自身的资源优势在政府数据开放中占据重要地位，是政府数据开放中权力仅次于领导型利益相关者的一类利益相关者，属于“高权力”的利益相关者。但是，支持型利益相关者在政府数据开放中获得利益较低。无论是资金提供方还是技术提供方，它们所获的利益并非是政府数据开放的目标利益。由此可见，资金提供方和技术提供方在数据开放过程中属于“强权力—低利益”的一类利益相关者，它们为政府数据开放提供重要的经济和技术保障。
边缘型利益相关者。主要是指媒体，这一类型的利益相关者处在政府数据开放的边缘地带，它们甚至没有直接参与政府数据开放的渠道，通常以观察者的身份见证政府数据开放的发展过程，在政府数据开放中影响力非常有限。同时，边缘型的利益相关者在政府数据开放中，借助数据开放平台获得所需数据，借以满足自身的数据需求。但它们并不是政府数据开放的主要面向，所以是政府数据开放中所获利益较低的一类利益相关者。因此，该类利益相关者是政府数据开放中的“弱权力—低利益”的利益相关者，仅作为政府数据开放的参与者之一。
受益型利益相关者。包括企业、公民、科研机构和第三部门，是政府数据开放的主要面向。政府数据开放的主要目标，除建设透明政府之外，便是释放数据资源的经济红利和社会红利[24]。受益型利益相关者在政府数据开放中，通过获取、分析政府数据，借以实现其经济利益和社会利益。因此，受益型利益相关者在政府数据开放中受益程度较高。但是，由于公民、企业、科研机构、社会组织等利益相关者并不直接参与政府数据开放的建设，且现有的参与渠道有限，故它们在政府数据开放中权力较弱。所以，受益型利益相关者是政府数据开放中“弱权力—高利益”的一类利益相关者，是政府数据主要的使用者。
综上所述，通过运用“权力—利益”二维分析法对政府数据开放的利益相关者进行分类，清晰地描述了各利益相关者对政府数据开放的影响程度和政府数据开放对各利益相关者的影响大小。另外，通过这一分类结果能够直观地认知不同类型利益相关者的各自特征，有利于政府针对不同类型的利益相关者制定不同的管理策略。
3政府数据开放的利益相关者管理策略
利益相关者管理策略是政府数据开放的利益相关者研究中不可或缺的部分，制定科学合理的利益相关者策略对于政府数据开放的顺利实施至关重要。笔者试图从利益相关者理论出发，结合“权力—利益”矩阵中的分类结果，制定政府数据开放中的利益相关者管理策略。弗里曼以企业为例给出组织的利益相关者管理策略：企业经理应从“为利益相关者服务”的角度考虑问题;企业应能够预测利益相关者的需求，并试图影响利益相关者所处的环境;企业应制定并执行与多个利益相关者进行交流的程序;企业应与各利益相关者就一些关键问题进行坦率协商，寻求自愿地达成协议;企业应把“边界人员”融入到组织的战略制定中;企业应以符合利益相关者利益的方式分配资源[8]。通过对弗里曼制定利益相关者管理策略的背后逻辑进行深层次挖掘，可以发现制定利益相关者管理策略应坚持以下原则：服务为先原则、需求预测原则、沟通互动原则、自愿协商原则、边界融入原则、利益匹配原則。而政府数据开放中利益相关者的分类结果也提供了制定政府数据开放利益相关者管理策略的一条重要原则：分类管理原则。综上所述，本文结合利益相关者理论与“权力—利益”矩阵中的分类结果，从政府数据开放的语境出发，给出以下利益相关者管理策略，如表1所示。
3.1遵循分类管理原则， 对数据开放的利益相关者进行分类管理
利益相关者之间的相互关系决定着利益相关者管理策略的选择[25]。而政府数据开放中的各利益相关者根据其利益相关度可划分为领导型利益相关者、支持型利益相关者、边缘型利益相关者、受益型利益相关者，4类利益相关者在政府数据开放中权力和利益高低各不相同，因此需要对其进行分类管理。①领导型利益相关者之间应采取协调型策略，作为政府职能部门的各领导型利益相关者，分别担任着政府数据开放政策制定、执行、监督等不同的职责，只有通过领导型利益相关者之间的相互协调配合，政府数据开放才能顺利进行;②对于支持型利益相关者，政府应采取合作型策略[26]。资金和技术提供方作为政府数据开放的支持者，为政府提供了资金和技术上的保障，对政府数据开放意义重大。若这类利益相关者采取不合作的态度，政府数据开放将举步维艰。对此，政府应加强与该类利益相关者的合作，以免妨碍政府数据开放进程;③对于边缘型利益相关者，政府应采取维持型策略[27]。以媒体为例，若能够维持良好的关系，则有助于推动政府数据开放的宣传、数据搜集和数据价值实现。因此，政府应维持好这一类的利益相关者，助力政府数据开放的实施;④对于受益型利益相关者，政府应采取参与型策略。公民、企业、社会组织等是政府数据开放重要的受益者，若因为缺乏参与渠道导致数据开放发生个人隐私被侵犯、商业机密被泄露等严重损害受益型利益相关者利益事件，将会极大阻碍政府工作开展。因此，政府应鼓励该类型利益相关者参与数据开放风险这等关键问题的决策过程，达成一致意见，保证数据开放顺利实施。 3.2遵循服务为先原则，树立“ 为利益相关者服务”的理念
麦肯锡的专家们认为，政府除了挖掘和维护自身在政府数据开放中的利益之外，还应帮助公民、企业、社会组织等其他利益相关者从政府数据开放中获得收益，以推动政府数据开放的价值创造[28]。因此，政府在数据开放过程中必须树立“为利益相关者服务”的理念。首先，政府应借助数据开放平台拓宽利益诉求的渠道，深化利益相关者共生意识，增强为利益相关者服务的理念[29]。其次，政府还应在数据开放的决策、执行和监督等环节充分听取各利益相关者的意见，形成为利益相关者服务的政府数据开放机制。最后，政府树立“为利益相关者服务”的理念必须认识到：①不同利益相关者的“利益”是不同的，甚至是有冲突的。政府希望从数据开放中获得政治利益，企业试图通过政府数据开放创造经济价值，而公民则期盼通过数据开放使其权利得以实现。面对各不相同的利益诉求，政府应尽最大努力满足众多利益相关者的不同利益;②不同利益相关者的“利益”冲突是可协调的。政府数据开放过程中，受益型利益相关者要求政府尽可能多地开放其数据，以满足其利益需求，而领导型利益相关者出于风险防范的考虑则可能要求对政府数据开放的数量和范围加以限制，以保护数据安全。因此，在两者利益发生冲突时，政府应在保护国家安全不受侵害的前提下，尽最大可能满足受益型利益相关者的利益。
3.3遵循需求预测原则，对各利益相关者的利益需求进行预测
政府数据开放是一个动态过程，各利益相关者在不同的数据开放阶段有着不同的理想期待和利益诉求。一方面，随着政策环境的变化，众多利益相关者的数据需求、利益诉求也会随之变化。以公民为例，从政府数据开放的政策出台到成熟这一长期的过程中，其利益诉求会由参与决策变为参与监督;另一方面，随着经济发展，利益相关者的利益诉求也会发生改变。例如企业家们最初试图通过数据开放分析市场需求变动，进而改进产品和服务质量，提高企业效益。随着数据开放的纵深发展和企业的不断强大，企业家们不再满足于此，而转向利用政府数据开拓新市场，或促进产业链条的升级和优化。对此，政府应建立能够及时把握利益相关者需求的变化，针对政府数据开放过程中出现的新利益需求及时制定相应的应对措施，以保证数据开放的顺利进行，并尽可能使广大利益相关者受益。首先，对不同利益相关者利益需求的预测应涵盖政府数据开放所有的利益相关者。既要对领导型、受益型、支持型利益相关者的利益需求进行预测，也要把握边缘型利益相关者的利益需求，避免出现利益冲突失控的局面。其次，利益需求预测机制应是合理的、科学的、有效的。利益相关者利益需求的变化不是突变，而是一个缓慢的过程，是由社会环境的变化引起的，因此对利益相关者的需求进行预测，应实时把握社会环境的变化，分析可能对利益相关者产生的影响。最后，利益相关者预测机制应是具有回应性的。对于预测到的利益相关者可能出现的利益需求，政府应该采取措施予以回应，通过缜密的审查工作确定其出现的时间、可能性的大小以及政府应采取的应对措施等。
3.4遵循沟通互动原则，建立利益相关者之间的交流互动机制
政府数据开放的实施过程需要政府的各利益相关者之间进行及时沟通。只有建立利益相关者之间的交流互动机制，掌握各利益相关者的利益需求，通过有效沟通化解利益相关者之间的利益冲突，才能够确保政府数据开放目标的顺利实现[30]。建立利益相关者之间的交流机制包括以下内容：一是建立政府内部各利益相关者之间的交流机制。数据开放打破了政府部门传统的行政割裂状态，迈向跨部门跨地区的交流与合作。对此，需要政府内部的利益相关者加强沟通与协作，就数据来源、数据质量、数据标准等进行沟通并达成统一规范，保证数据开放工作的一致性[31]。另外，政府内部的利益相关者需要通过沟通明确各自的职责、权力和义务，界定各利益相关者的职能和业务范围，从而确保政府数据开放工作的有效性[15]。二是建立政府内部的利益相关者与外部利益相关者之间的交流机制。政府数据开放的内容应该能够回应公民、企业、社会组织等利益相关者的需求。为此，政府需要通过调查外部利益相关者的数据需求，与之进行良好的互动沟通，以此帮助政府明确数据开放的范围。例如，新西兰在数据开放平台提供数据申请的通道，并做好数据下载频率的统计工作，用以了解用户需求[6]。三是建立政府外部利益相关者之间的交流机制。政府外部的利益相关者之间进行沟通互动能够促进各利益相关者在数据开发与应用方面的合作。从事数据分析和信息挖掘的数据服务企业，通过与其他利益相关者之间进行沟通，能够根据不同利益相关者的需求开发各类应用，帮助其他利益相关者从中获取自己所需信息，以此释放政府数据的价值。
3.5遵循自愿协商原则，就关键问题与利益相关者进行自愿协商
政府数据开放中关键问题的解决都离不开各方利益相关者的参与，政府应坚持“以民为本”“公共利益至上”的原则就关键问题与利益相关者进行协商，自愿达成协议。政府数据开放中颇受关注的问题包括：数据管理、数据开放平台建设、公众参与合作、风险防范。对于数据管理问题，政府应该与各利益相关者就数据权属、数据范围、数据格式、数据质量等进行协商，以使政府开放的数据迎合利益相关者的需求。对于数据开放平台的建设，搜索功能、下载功能、反馈功能、订阅功能等功能建设离不开各利益相关者的参与，政府应就这些问题充分听取各利益相关者的建议。对于公众参与合作，政府与各利益相关者应该就公众参与方式、合作内容、利益分配等问题进行坦率协商，以构建协同各方利益的参与合作机制。另外，政府在数据开放过程中难免会与各利益相关者发生利益冲突，例如数据开放威胁个人隐私、商业机密，导致政府分别与普通公民、企业产生利益冲突。对此等风险防范问题，政府应与其他利益相关者进行坦率协商，寻求解决渠道。
3.6遵循边界融入原则， 将“边缘型利益相关者”纳入开放框架
以“为利益相关者服务”为导向的政府數据开放的实施过程中，绝不能忽视边缘型利益相关者，且应该使其在政府数据开放中扮演一定角色，发挥其影响力。以媒体为例，媒体在数据开放进程中可承担以下角色：①数据开放的宣传者。媒体可以利用其传媒渠道，比如电视、微博、微信公众号等方式，向社会传播政府数据开放的政策，从而培育社会的数据开放意识，推动数据开放进程;②政府数据的使用者。媒体通过利用政府数据报道更具说服力的新闻，并通过数据分析发现新闻热点，以此来提升自身的社会影响力;③数据收集者。央视的媒体记者在采访过程中收集了大量的社会数据，可以为政府数据开放提供丰富的数据资源。
3.7遵循利益匹配原则，以符合利益相关者利益的方式开放数据
政府数据开放过程涉及众多利益相关者的利益，若处置不当极有可能导致众多利益相关者联合起来反对政府数据开放。因此，政府必须以符合利益相关者利益的方式开放数据，保证政府数据开放利益实现与利益相关者利益诉求互相匹配。一方面，政府必须考虑和兼顾全部利益相关者的利益需求;另一方面，面对不同的利益相关者不同的利益诉求，政府必须均衡不同利益相关者之间的利益，实现公平分配[32]。对此，政府数据开放必须坚持两个原则：一是以人为本的原则。这一原则要求政府必须充分把握数据开放中各利益相关者的需求，以各利益相关者的需求为导向实施数据开放，以此来满足各利益相关者的利益诉求。二是公平分配原则。这一原则要求政府在面对数据开放中的利益分配时，不得损害任何一方利益相关者的利益，且必须与各利益相关者进行协商，使得各利益相关者能够同等享受政府数据开放释放的红利。
4结语
作为新时期我国建设“透明政府”的战略行动，政府数据开放的实施必须明确其中的各方利益相关者及其利益，厘清利益相关者之间的相互关系并制定有效的利益相关者管理策略，才能够更好地发挥各利益相关者在政府数据开放中的积极作用，以此推动政府数据开放的发展。本文运用利益相关者理论，对政府数据开放的利益相关者进行了全面的界定，并通过“权力—利益”二维分析法将政府数据开放的利益相关者分为领导型、支持型、受益型、边缘型4类利益相关者。最后，笔者依据弗里曼的观点，结合分类结果，提出了科学合理的政府数据开放利益相关者管理策略。
本文的研究还存在部分局限性。首先，就本文提出的政府数据开放利益相关者管理策略而言，还需要从实践中寻求案例的检验和支撑，并借此进行改进。同时，政府数据开放是一个动态过程，在新的发展阶段可能会出现新的利益相关者，故本文界定的利益相关者内容还应随着实践的发展予以补充和完善。再者，对于政府数据开放利益相关者的研究，不可忽视利益冲突、利益博弈、利益实现机制等问题。笔者将在后续的研究中着重对政府数据开放中各利益相关者的利益博弈与平衡等问题进行探析。
关键词：政府数据开放;利益相关者;权力—利益矩阵
政府数据开放是实现数据增值、使数据红利惠及众多利益相关者的重要基础，也是提高政府透明度、公信力、服务质量的重要举措[1]。《“十四五”规划》已明确将“加强公共数据开放共享”作为“提高政府数字建设水平”的重要内容，并指出：“优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放……鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”[2]。国家信息中心也发放了《公共数据开放使用体验调查问卷》与《公共数据开放需求调查问卷》开展调研，广泛征求社会各界的意见建议及具体需求，并将在此基础上进一步提升开放平台用户体验，释放更多数据开放红利[3]。可见，政府数据开放既需要充分了解各利益相关者的需求，也需要依赖众多利益相关者实现对数据的价值挖掘与有效利用。事实上，政府数据开放行动与管理过程涉及政府内外众多利益相关者的利益，如若不能对利益相关者进行科学界定并有效调节各利益相关者之间的利益冲突，政府数据开放进程将倍受阻碍。因此，在政府数据开放实践过程中，有必要对其中的利益相关者及其利益关系进行全面地认知，并制定合理的利益相关者管理策略以协调各利益相关者之间的紧张关系，方可推动政府数据开放行动在全国范围内顺利开展。
学界在政府数据开放诸多问题的研究中涉及政府数据开放的利益相关者分析。SveinsdottirT等从利益相关者的角度探讨了政府数据开放的动力与阻碍[4]，沈晶等通过利益相关者分析建立了政府数据开放的价值生成机制[5]，Gonzalez-ZapataF等从不同的利益相关者出发分析了政府数据开放的多重含义[6]，HjalmarssonA等在利益相关者视角下对政府数据开放成果进行了评估[7]。既有研究取得了一定成果，但亦有不足之处。其一，学界目前仅把利益相关者作为一种分析工具用以研究政府数据开放中的特定问题，比如政府数据开放的内涵、价值生成、动力与阻碍、开放结果评估等，忽视了利益相关者本身作为政府数据开放研究对象的价值和意义。其二，学者们目前对于政府数据开放利益相关者的研究主要集中在利益相关者的界定方面，有待对各利益相关者的利益进行深入剖析并探索其管理策略。
基于此，本文运用利益相关者理论，以政府数据开放利益相关者为研究对象，就政府数据开放利益相关者的界定、分类和管理策略等问题进行系统深入地分析，试图回答以下几个问题：政府数据开放的利益相关者有哪些？政府数据开放的利益相关者可以分为哪些类别？如何对政府数据开放的利益相关者进行管理？
1政府数据开放中利益相关者的界定
1.1政府数据开放利益相关者的概念与内涵
利益相关者理论，最早在1984年，由美国著名管理学者R·爱德华·弗里曼在《战略管理———利益相关者方法》一书中明确提出。他把“利益相关者”界定为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[8]。借鉴这一定义，笔者认为政府数据开放利益相关者的概念可以界定为：能够影响政府数据开放的目标实现或者受到政府数据开放影响的所有组织和个体。根据这一界定结果，政府数据开放利益相关者的概念包括两个方面的内涵：一是指影响政府数据开放目标实现的组织和个体，它们为政府数据开放提供战略指导、法规保障、实施方案、资金技术支持等。二是指受政府数据开放影响的组织和个体，它们在政府数据开放过程中获得政府提供的数据资源，并通过数据整合与分析创造经济价值、社会价值。
1.2政府数据开放中的利益相关者分析
在界定政府数据开放利益相关者概念之后，下一个值得考虑的问题是政府数据开放中的利益相关者有哪些。目前学界对于政府数据开放的利益相关者界定主要有3种思路：一种是从政府数据开放环节出发，把政府数据开放中的利益相关者界定为发起人、创建者、传播者、策划人、使用者。其中，“发起人”包括研究委员会、策略制定者;“创建者”包括政府间组织;“传播者”包括民间社会组织、媒体;“策划人”包括数据发布平台、数据中心;“使用者”包括商业组织、研究所[4]。另一种是从政府数据开放中的法律主体出发，把政府数据开放的利益相关者界定为义务主体、权利主体和监督主体。其中，“义务主体”是指政府;“权利主体”是指公民、高校、研究院所以及非政府组织;“监督主体”是指媒体[9]。还有一种是从政府数据开放的主客体出发界定利益相关者，其中，主体是指政府部门、事业单位和其他可提供公共数据的机构，客体是指企业、公民、非营利组织、网络组织[10]。通过对现有研究的分析发现，学界对于政府数据开放中利益相关者的界定尚不够深入和全面。一方面，虽然学者们都指出“政府”应作为政府数据开放中的利益相关者之一，但是政府机构众多，职能各不相同，学者们并未对政府内部的利益相关者进行细致甄别;另一方面，学者们现有的界定结果忽视了资金和技术提供方对于政府数据开放的影响，并未将其纳入政府數据开放的利益相关者范围。
本文运用利益相关者理论，从政府数据开放的环境出发对政府数据开放中的利益相关者进行更加深入、全面、科学地界定，得出政府数据开放的利益相关者图谱，如图1所示。正如前文所指，弗里曼认为利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体[8]。据此，本文主要依据是否会影响政府数据开放目标实现或受其影响，对政府数据开放中利益相关的组织和个体进行界定。可以发现，政府数据开放的利益相关者既包括组织层面的政府部门、企业、媒体、第三部门、资金提供方和技术提供方，也包括个人层面的政府公职人员与普通公民。尽管政府公职人员隶属于政府部门，但两者对政府数据开放的影响程度与方式是不同的，故将其作为不同的利益相关者。 1）政府。作为数据开放的主体，政府中各职能部门协同配合，通过履行职能，共同参与政府数据开放工作。政府数据开放的实践表明，政府内部数据开放的利益相关者包括政策制定部门、政策执行部门、政策监督部门和政府公职人员。其一，政策制定部门。在政府数据开放中该部门负责制定政府数据开放的政策，明确数据开放原则、数据标准、政策范围等系列内容[11]。另外，政策制定部门还负责指导、协调各级政府、不同部门之间的数据开放工作[12]。例如美国的信息政策办公室、英国的内阁办公室等。其二，政策执行部门。即执行数据开放政策的政府部门，包括建立符合标准的数据开放平台，负责数据搜集、存储、处理、发布等相关工作[13]。例如，新西兰的统计部和加拿大的开放数据交换中心。其三，政策监督部门。即负责数据开放的安全审查和绩效考核两项重要工作的政府机关。该部门既要保证数据开放工作合法合规，确保国家安全、商业机密、个人隐私得到保护，又要建立数据开放的考核和奖惩制度，将数据开放纳入政府绩效评估范围，以使数据开放工作系统化和常态化[14]。例如美国的管理与预算办公室、澳大利亚的统计政策委员会。其四，上述政府部门中的政府公职人员。他们是政府数据开放庞大工程的“螺丝钉”，一方面，负责政府数据开放中的具体工作，例如维护数据开放平台的正常运转;另一方面，政府公职人员还负责与用户进行交流互动，及时了解民意并反馈给相关部门，搭起政府与公民之间沟通的桥梁[15]。
2）资金和技术提供方。资金提供方是指向政府提供资金支持的社会机构，包括各大银行、赞助商、开放基金等，它们通过资金援助支持政府数据开放行动。例如美国的开发银行，开放社会基金会等，为美国的政府数据开放建设提供了资金保障[4]。技术提供方是指向政府数据开放平台建设提供咨询或服务的技术顾问、信息技术提供商等。它们通过提供软件应用程序、数据存储程序等计算机服务搭建政府数据开放平台的基础结构，并为数据开放平台搜索、下载、订阅、共享、交流等功能建设提供技术咨询服务[15]。例如，微软公司等计算机程序提供商对政府数据开放基础设施的建设提供了重要支持[4]。
3）企业。在政府数据开放的过程中，企业主要通过对政府数据进行整合和分析，从中提取有价值的商业信息，进而改良产品或服务，促成数据的价值实现，提升企业的竞争力[16]。同时，企业数据也是政府数据开放的重要数据来源。例如，2018年，上海市举办的“SODA”开放数据创新应用大赛中，阿里云数据平台、百度开放平台、高德地图开放平台等企业平台将数据提供给政府用作比赛[17]。
4）第三部门。即“以志愿求公益”的组织，也就是人们通常所说的非政府组织（NGO），如民间环保组织、民间慈善机构、同业公会、行业协会等[18]。它们在政府数据开放的实践中获取和利用政府数据进而参与到志愿服务的实践中。以青年志愿者协会为例，它们通过对政府数据的分析可以精准定位需要志愿服务的对象，从而提高社会服务的效率和质量。
5）科研机构。涵盖高等院校、学会和科研所，代表了不同研究领域的数据需求，对政府数据开放范围提出要求。政府数据开放为科研人员获取数据带来极大便利，有助于提高科研效率和质量，从而產生新的更有价值的数据[4]。同时，科研机构也是政府数据开放有力的推动者，能够为政府数据开放出谋划策。例如，针对数据开放共享标准制定，广东省经信委经过公开招标，授权广东省标准化研究院进行设计，并最终采纳其制定的数据开放标准体系[19]。
6）媒体。泛指报纸、电视、广播等传统媒体和微博、微信等新媒体以及所有新闻工作者[20]。它们从政府数据开放中获取媒体相关信息，发现人民群众关心的、有价值的、有意义的热点话题[5]。同时，媒体也为政府数据开放提供了便捷的传播通道。例如，澳大利亚政府不仅在政府官网发布政府数据开放清单与数据开放进展报告，还利用Twitter账户、Facebook页面、YouTube和Flickr账户等媒体平台实时发布数据开放最新动态[21]。
7）普通公民。公民通过参与数据开放的过程实现其政治权利，主要表现为政府数据开放为公民实现其知情权、参与权、监督权等政治权利提供了新渠道，也为公民提供了向政府表达利益诉求的平台。以英国开放数据对话为例，为了调查和了解公众对于政府数据开放的态度和意见，英国研究理事会和信息系统委员会（JointInformationSystemsCommittee，JISC）于2012年启动《开放数据对话》计划，该机关选择来自铁路、银行、学校等多个行业的40名公民进行了线上对话，系统了解了公众对于开放数据、数据再利用和数据管理政策的态度[21]。
2政府数据开放的利益相关者分类
2.1利益相关者分类的必要性
政府数据开放的利益相关者众多，且不同的利益相关者具有不同的利益。通过政府数据开放的利益相关者分类，能够对各利益相关者的利益进行更加深刻的认知，并有助于政府协调和平衡数据开放中众多利益相关者之间不同的利益诉求。弗里曼认为通过“权力”和“利益”两个维度对利益相关者进行分类能够清晰地把握利益相关者在组织发展中对组织影响力的强弱和受益程度的高低[8]。因此，笔者借鉴利益相关者理论中的“权力—利益”二维分析法，对政府数据开放中的利益相关者进行分类，试图对其权力和利益进行更为深刻清晰地认知。
2.2利益相关者权力利益矩阵分析
“权力—利益”分析方法意指通过建立“权力—利益”二维坐标刻画政府数据开放中的各个利益相关者的利益相关度，并依据权力的强弱和利益的高低对政府数据开放的利益相关者进行分类。“权力”是指利益相关者对政府数据开放产生影响的程度，从权力维度出发按照影响力由强到弱可将“权力”划分为强权力和弱权力;“利益”是指利益相关者受到政府数据开放有利影响的程度，从利益维度出发，按照受益程度由高到低可将“利益”划分为高利益和低利益。通过之前政府数据开放利益相关者界定过程中的相关分析，依据各利益相关者权力强弱和利益的高低，可将政府数据开放中的利益相关者划分为4类，如图2所示，领导型利益相关者（Ⅰ）、支持型利益相关者（Ⅱ）、边缘型利益相关者（Ⅲ）、受益型利益相关者（Ⅳ）。 领导型利益相关者。包括政策制定部门、政策执行部门、政策监督部门和政府公职人员，它们是政府数据开放中权力最强的一类利益相关者。它们为政府数据开放提供有力的政策保障，制定政府数据开放的实施细则与行为规范，建立政府数据开放的领导和行政协调机制，培育政府数据开放的行政文化，以此对政府数据开放的实施进行指导和协调[22]。同时，领导型利益相关者也是政府数据开放中受益最大的利益相关者。政府数据开放旨在建立“透明、公众参与和合作的制度”[23]。对于领导型利益相关者而言，其在政府数据开放过程中最大的利益便是实现“透明政府”的职能转变和构建完善的政治制度，从而加强政府的权威，提高社会公众对于政府的信任。因此，在政府数据开放的众多利益相关者中，领导型利益相关者是“强权力—高利益”的利益相关者，是政府数据开放的领导者。
支持型利益相关者。包括技术提供方和资金提供方，是政府数据开放的支持者。它们在数据开放过程中向政府提供必要的资金和技术支持，并依托自身的资源优势在政府数据开放中占据重要地位，是政府数据开放中权力仅次于领导型利益相关者的一类利益相关者，属于“高权力”的利益相关者。但是，支持型利益相关者在政府数据开放中获得利益较低。无论是资金提供方还是技术提供方，它们所获的利益并非是政府数据开放的目标利益。由此可见，资金提供方和技术提供方在数据开放过程中属于“强权力—低利益”的一类利益相关者，它们为政府数据开放提供重要的经济和技术保障。
边缘型利益相关者。主要是指媒体，这一类型的利益相关者处在政府数据开放的边缘地带，它们甚至没有直接参与政府数据开放的渠道，通常以观察者的身份见证政府数据开放的发展过程，在政府数据开放中影响力非常有限。同时，边缘型的利益相关者在政府数据开放中，借助数据开放平台获得所需数据，借以满足自身的数据需求。但它们并不是政府数据开放的主要面向，所以是政府数据开放中所获利益较低的一类利益相关者。因此，该类利益相关者是政府数据开放中的“弱权力—低利益”的利益相关者，仅作为政府数据开放的参与者之一。
受益型利益相关者。包括企业、公民、科研机构和第三部门，是政府数据开放的主要面向。政府数据开放的主要目标，除建设透明政府之外，便是释放数据资源的经济红利和社会红利[24]。受益型利益相关者在政府数据开放中，通过获取、分析政府数据，借以实现其经济利益和社会利益。因此，受益型利益相关者在政府数据开放中受益程度较高。但是，由于公民、企业、科研机构、社会组织等利益相关者并不直接参与政府数据开放的建设，且现有的参与渠道有限，故它们在政府数据开放中权力较弱。所以，受益型利益相关者是政府数据开放中“弱权力—高利益”的一类利益相关者，是政府数据主要的使用者。
综上所述，通过运用“权力—利益”二维分析法对政府数据开放的利益相关者进行分类，清晰地描述了各利益相关者对政府数据开放的影响程度和政府数据开放对各利益相关者的影响大小。另外，通过这一分类结果能够直观地认知不同类型利益相关者的各自特征，有利于政府针对不同类型的利益相关者制定不同的管理策略。
3政府数据开放的利益相关者管理策略
利益相关者管理策略是政府数据开放的利益相关者研究中不可或缺的部分，制定科学合理的利益相关者策略对于政府数据开放的顺利实施至关重要。笔者试图从利益相关者理论出发，结合“权力—利益”矩阵中的分类结果，制定政府数据开放中的利益相关者管理策略。弗里曼以企业为例给出组织的利益相关者管理策略：企业经理应从“为利益相关者服务”的角度考虑问题;企业应能够预测利益相关者的需求，并试图影响利益相关者所处的环境;企业应制定并执行与多个利益相关者进行交流的程序;企业应与各利益相关者就一些关键问题进行坦率协商，寻求自愿地达成协议;企业应把“边界人员”融入到组织的战略制定中;企业应以符合利益相关者利益的方式分配资源[8]。通过对弗里曼制定利益相关者管理策略的背后逻辑进行深层次挖掘，可以发现制定利益相关者管理策略应坚持以下原则：服务为先原则、需求预测原则、沟通互动原则、自愿协商原则、边界融入原则、利益匹配原則。而政府数据开放中利益相关者的分类结果也提供了制定政府数据开放利益相关者管理策略的一条重要原则：分类管理原则。综上所述，本文结合利益相关者理论与“权力—利益”矩阵中的分类结果，从政府数据开放的语境出发，给出以下利益相关者管理策略，如表1所示。
3.1遵循分类管理原则， 对数据开放的利益相关者进行分类管理
利益相关者之间的相互关系决定着利益相关者管理策略的选择[25]。而政府数据开放中的各利益相关者根据其利益相关度可划分为领导型利益相关者、支持型利益相关者、边缘型利益相关者、受益型利益相关者，4类利益相关者在政府数据开放中权力和利益高低各不相同，因此需要对其进行分类管理。①领导型利益相关者之间应采取协调型策略，作为政府职能部门的各领导型利益相关者，分别担任着政府数据开放政策制定、执行、监督等不同的职责，只有通过领导型利益相关者之间的相互协调配合，政府数据开放才能顺利进行;②对于支持型利益相关者，政府应采取合作型策略[26]。资金和技术提供方作为政府数据开放的支持者，为政府提供了资金和技术上的保障，对政府数据开放意义重大。若这类利益相关者采取不合作的态度，政府数据开放将举步维艰。对此，政府应加强与该类利益相关者的合作，以免妨碍政府数据开放进程;③对于边缘型利益相关者，政府应采取维持型策略[27]。以媒体为例，若能够维持良好的关系，则有助于推动政府数据开放的宣传、数据搜集和数据价值实现。因此，政府应维持好这一类的利益相关者，助力政府数据开放的实施;④对于受益型利益相关者，政府应采取参与型策略。公民、企业、社会组织等是政府数据开放重要的受益者，若因为缺乏参与渠道导致数据开放发生个人隐私被侵犯、商业机密被泄露等严重损害受益型利益相关者利益事件，将会极大阻碍政府工作开展。因此，政府应鼓励该类型利益相关者参与数据开放风险这等关键问题的决策过程，达成一致意见，保证数据开放顺利实施。 3.2遵循服务为先原则，树立“ 为利益相关者服务”的理念
麦肯锡的专家们认为，政府除了挖掘和维护自身在政府数据开放中的利益之外，还应帮助公民、企业、社会组织等其他利益相关者从政府数据开放中获得收益，以推动政府数据开放的价值创造[28]。因此，政府在数据开放过程中必须树立“为利益相关者服务”的理念。首先，政府应借助数据开放平台拓宽利益诉求的渠道，深化利益相关者共生意识，增强为利益相关者服务的理念[29]。其次，政府还应在数据开放的决策、执行和监督等环节充分听取各利益相关者的意见，形成为利益相关者服务的政府数据开放机制。最后，政府树立“为利益相关者服务”的理念必须认识到：①不同利益相关者的“利益”是不同的，甚至是有冲突的。政府希望从数据开放中获得政治利益，企业试图通过政府数据开放创造经济价值，而公民则期盼通过数据开放使其权利得以实现。面对各不相同的利益诉求，政府应尽最大努力满足众多利益相关者的不同利益;②不同利益相关者的“利益”冲突是可协调的。政府数据开放过程中，受益型利益相关者要求政府尽可能多地开放其数据，以满足其利益需求，而领导型利益相关者出于风险防范的考虑则可能要求对政府数据开放的数量和范围加以限制，以保护数据安全。因此，在两者利益发生冲突时，政府应在保护国家安全不受侵害的前提下，尽最大可能满足受益型利益相关者的利益。
3.3遵循需求预测原则，对各利益相关者的利益需求进行预测
政府数据开放是一个动态过程，各利益相关者在不同的数据开放阶段有着不同的理想期待和利益诉求。一方面，随着政策环境的变化，众多利益相关者的数据需求、利益诉求也会随之变化。以公民为例，从政府数据开放的政策出台到成熟这一长期的过程中，其利益诉求会由参与决策变为参与监督;另一方面，随着经济发展，利益相关者的利益诉求也会发生改变。例如企业家们最初试图通过数据开放分析市场需求变动，进而改进产品和服务质量，提高企业效益。随着数据开放的纵深发展和企业的不断强大，企业家们不再满足于此，而转向利用政府数据开拓新市场，或促进产业链条的升级和优化。对此，政府应建立能够及时把握利益相关者需求的变化，针对政府数据开放过程中出现的新利益需求及时制定相应的应对措施，以保证数据开放的顺利进行，并尽可能使广大利益相关者受益。首先，对不同利益相关者利益需求的预测应涵盖政府数据开放所有的利益相关者。既要对领导型、受益型、支持型利益相关者的利益需求进行预测，也要把握边缘型利益相关者的利益需求，避免出现利益冲突失控的局面。其次，利益需求预测机制应是合理的、科学的、有效的。利益相关者利益需求的变化不是突变，而是一个缓慢的过程，是由社会环境的变化引起的，因此对利益相关者的需求进行预测，应实时把握社会环境的变化，分析可能对利益相关者产生的影响。最后，利益相关者预测机制应是具有回应性的。对于预测到的利益相关者可能出现的利益需求，政府应该采取措施予以回应，通过缜密的审查工作确定其出现的时间、可能性的大小以及政府应采取的应对措施等。
3.4遵循沟通互动原则，建立利益相关者之间的交流互动机制
政府数据开放的实施过程需要政府的各利益相关者之间进行及时沟通。只有建立利益相关者之间的交流互动机制，掌握各利益相关者的利益需求，通过有效沟通化解利益相关者之间的利益冲突，才能够确保政府数据开放目标的顺利实现[30]。建立利益相关者之间的交流机制包括以下内容：一是建立政府内部各利益相关者之间的交流机制。数据开放打破了政府部门传统的行政割裂状态，迈向跨部门跨地区的交流与合作。对此，需要政府内部的利益相关者加强沟通与协作，就数据来源、数据质量、数据标准等进行沟通并达成统一规范，保证数据开放工作的一致性[31]。另外，政府内部的利益相关者需要通过沟通明确各自的职责、权力和义务，界定各利益相关者的职能和业务范围，从而确保政府数据开放工作的有效性[15]。二是建立政府内部的利益相关者与外部利益相关者之间的交流机制。政府数据开放的内容应该能够回应公民、企业、社会组织等利益相关者的需求。为此，政府需要通过调查外部利益相关者的数据需求，与之进行良好的互动沟通，以此帮助政府明确数据开放的范围。例如，新西兰在数据开放平台提供数据申请的通道，并做好数据下载频率的统计工作，用以了解用户需求[6]。三是建立政府外部利益相关者之间的交流机制。政府外部的利益相关者之间进行沟通互动能够促进各利益相关者在数据开发与应用方面的合作。从事数据分析和信息挖掘的数据服务企业，通过与其他利益相关者之间进行沟通，能够根据不同利益相关者的需求开发各类应用，帮助其他利益相关者从中获取自己所需信息，以此释放政府数据的价值。
3.5遵循自愿协商原则，就关键问题与利益相关者进行自愿协商
政府数据开放中关键问题的解决都离不开各方利益相关者的参与，政府应坚持“以民为本”“公共利益至上”的原则就关键问题与利益相关者进行协商，自愿达成协议。政府数据开放中颇受关注的问题包括：数据管理、数据开放平台建设、公众参与合作、风险防范。对于数据管理问题，政府应该与各利益相关者就数据权属、数据范围、数据格式、数据质量等进行协商，以使政府开放的数据迎合利益相关者的需求。对于数据开放平台的建设，搜索功能、下载功能、反馈功能、订阅功能等功能建设离不开各利益相关者的参与，政府应就这些问题充分听取各利益相关者的建议。对于公众参与合作，政府与各利益相关者应该就公众参与方式、合作内容、利益分配等问题进行坦率协商，以构建协同各方利益的参与合作机制。另外，政府在数据开放过程中难免会与各利益相关者发生利益冲突，例如数据开放威胁个人隐私、商业机密，导致政府分别与普通公民、企业产生利益冲突。对此等风险防范问题，政府应与其他利益相关者进行坦率协商，寻求解决渠道。
3.6遵循边界融入原则， 将“边缘型利益相关者”纳入开放框架
以“为利益相关者服务”为导向的政府數据开放的实施过程中，绝不能忽视边缘型利益相关者，且应该使其在政府数据开放中扮演一定角色，发挥其影响力。以媒体为例，媒体在数据开放进程中可承担以下角色：①数据开放的宣传者。媒体可以利用其传媒渠道，比如电视、微博、微信公众号等方式，向社会传播政府数据开放的政策，从而培育社会的数据开放意识，推动数据开放进程;②政府数据的使用者。媒体通过利用政府数据报道更具说服力的新闻，并通过数据分析发现新闻热点，以此来提升自身的社会影响力;③数据收集者。央视的媒体记者在采访过程中收集了大量的社会数据，可以为政府数据开放提供丰富的数据资源。
3.7遵循利益匹配原则，以符合利益相关者利益的方式开放数据
政府数据开放过程涉及众多利益相关者的利益，若处置不当极有可能导致众多利益相关者联合起来反对政府数据开放。因此，政府必须以符合利益相关者利益的方式开放数据，保证政府数据开放利益实现与利益相关者利益诉求互相匹配。一方面，政府必须考虑和兼顾全部利益相关者的利益需求;另一方面，面对不同的利益相关者不同的利益诉求，政府必须均衡不同利益相关者之间的利益，实现公平分配[32]。对此，政府数据开放必须坚持两个原则：一是以人为本的原则。这一原则要求政府必须充分把握数据开放中各利益相关者的需求，以各利益相关者的需求为导向实施数据开放，以此来满足各利益相关者的利益诉求。二是公平分配原则。这一原则要求政府在面对数据开放中的利益分配时，不得损害任何一方利益相关者的利益，且必须与各利益相关者进行协商，使得各利益相关者能够同等享受政府数据开放释放的红利。
4结语
作为新时期我国建设“透明政府”的战略行动，政府数据开放的实施必须明确其中的各方利益相关者及其利益，厘清利益相关者之间的相互关系并制定有效的利益相关者管理策略，才能够更好地发挥各利益相关者在政府数据开放中的积极作用，以此推动政府数据开放的发展。本文运用利益相关者理论，对政府数据开放的利益相关者进行了全面的界定，并通过“权力—利益”二维分析法将政府数据开放的利益相关者分为领导型、支持型、受益型、边缘型4类利益相关者。最后，笔者依据弗里曼的观点，结合分类结果，提出了科学合理的政府数据开放利益相关者管理策略。
本文的研究还存在部分局限性。首先，就本文提出的政府数据开放利益相关者管理策略而言，还需要从实践中寻求案例的检验和支撑，并借此进行改进。同时，政府数据开放是一个动态过程，在新的发展阶段可能会出现新的利益相关者，故本文界定的利益相关者内容还应随着实践的发展予以补充和完善。再者，对于政府数据开放利益相关者的研究，不可忽视利益冲突、利益博弈、利益实现机制等问题。笔者将在后续的研究中着重对政府数据开放中各利益相关者的利益博弈与平衡等问题进行探析。