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改革开放以来，中国的财政体制进一步走向分权，80年代中后期实行的财政包干制度是分权的顶峰，导致了中央政府收入比重的急剧下降。1994年实行的分税制遏制了这一趋势，但中央税和地方税截然分开，中央财政和地方财政因此也截然分开；这其实也将财政分权制度化了，中国的财政体制已经高度联邦化。财政联邦化有积极的一面，但也存在不可忽视的负面影响，如何趋利避害?应该引起决策者的重视。
财政的诸候时代
既然中国财政的钱不在一个口袋里装着，那自然是各办各的事，尽管没有明确的文件对中央和地方的事权进行划分，但事实上已经形成了一套在实践中默认的规则。比如，中央只管直属中央的企业，而地方只管隶属同级政府的企业；下岗职工再就业所需要的资金也是各顾各。而且，直到今天，中国仍然没有一套统一的在全国层次上实现收入转移的机制，中央财政的再分配职能没有得到很好的发挥。
目前，中央对地方的转移支付主要靠项目的形式实现。这些项目一般要求地方提供配套资金，其结果是，经济发达省份得到的中央支持远多于经济不发达的省份；中央财政的再分配不但没能拉平收入差距，而且在某种程度上还扩大了差距。
中央和地方关系如此，地方各省内部必然产生模仿效应。在各个省内，省与地、市，地、市和区、县的关系完全仿照中央和省的关系，财政各自为政，互不通融。比如，在大多数地方，养老、医疗、失业保险的统筹范围只能达到区、县一级。和中央政府一样，省政府只给政策，市、县政府掏钱。在国营企业全面亏损的压力之下，省、市纷纷将企业下放区、县，表面上看是增加地方自主权，实际上是推卸包袱。结果大量企业冗员所产生的财政负担被逐级下放，表面上解决了下岗压力，实际上只是暂时掩盖了矛盾。
在和平年代，决定一个国家最根本的制度安排是财政体制，因为它确定了各级政府之间的利益机制，我们很容易就想起了那句老话：经济墓础决定上层建筑；利益机制的改变必定导致政府架构的改变。党管干部使中央对地方干部的任用具有绝对的权威，但是由于财政分权，中央对地方的约束正在发生微妙的变化。在可以得到利益的时候，地方政府更多地表现了对中央的服从；没有利益的时候，地方政府就不免神情淡然，表露出一副疏远的态度。
得失两看联邦化
财政联邦化有正反两方面的后果。正面作用是调动了地方的积极性，鼓励地方政府关注地方经济增长，培养新的税源。
财政联邦化调动地方积极性的一个表现是地方政府的制度创新，特别是在集体和国营企业改制方面。进入90年代以来，中国的市场条件日趋完善，政府在企业中的作用越来越小。同时，随着私营经济的崛起，公有制企业受到严重挑战，经营状况恶化。在企业内部，经理人员对企业的控制权增加，政府的控制能力急剧降低。在这种情况下，地方政府便产生了改制的动机。尽管改制还存在许多问题，但在客观上它是一项改进经济效率的制度创新of
过度的财政联邦化对中国也产生了不可忽视的负面影响。一方面，财政联邦化鼓励地方保护主义，有碍全国统一市场的形成，加剧地区发展的不平衡。比如，上海规定出租车排量不得低于1．4升，显然是出于保护本地产的桑塔纳的目的，把小排量的富康和捷达挡在了门外。另一方面，财政联邦化导致地方对企业落户的过度竞争。一些地方领导为了吸引国内外投资，擅自降低地方税税率。但由于这种做法没有合法性，企业经营实际上是处于不确定性中。因为上级税务部门未必认可下级政府的减税承诺。新领导也未必认可老领导的减税承诺。这种不规范的税源竞争的结果，就全国而言，可能仅仅是一个零的博弈：一个地方的所得恰恰是另一个地方的损失，两相抵消，国民经济并无实质性增长。
被忽视的两个后果
财政联邦化还存在两个未注意的后果。首先，财政联邦化各地各自为政，使国家政策失去了规模操作的能力和效应，医疗、养老、失业和城市低保的提供分散化和小型化，很多地方只能统筹到区县一级。保险也不稳定，抵御风险的能力低，而且收入有限。即使是像广东顺德这样发达的县级市，其养老和医疗保险还有缺口，不发达城市的状况可想而知。
分散的社保体系妨碍了人口的流动。中央虽然对跨行政区的人口流动有一定的规定，比如可以将已交保险带走等，但实际执行非常困难。比如，北京市规定外地农民工在北京交纳的退休保险，只能等到60岁之后才能获得收益。有相当数量的企业只是交纳一定人数的社会保险，而并不将保险落实到人，因此，当一个职工调走时，他并不能将企业交纳的保险费带走。
分散的社保体系加大了地区差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一个作用本来就是进行收入的二次分配，调节地区收入差距，目前分散的社保体系恰恰是反其道而行之。
造成目前分散和小型化社保体系的原因可能很多，但财政的联邦化无疑是最重要的原因。社保规模直接和地方政府的财政相关，当每个地方政府都享有独立的财政的时候，财政状况好的地方一定不愿意和财政状况差的地方统筹社保资金。
其次，财政联邦化造成了上、下级政府之间对事权的推诿。财政联邦化和目前的中国行政架构是有矛盾的。各级政府虽然拥有独立的财政收人，却没有独立的行政权利，上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对权威。在这种情况下，上级政府很容易发生机会主义行为：把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。这种短视行为的结果，是矛盾被层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府却犯了难。
这已经不仅仅是一个财政问题，而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题。
企业改制中的联帮化身影
改制是财政联邦化的后果之一，反映了财政联邦化积极的一面；但同时，财政联邦化的不利后果也在改制中暴露无遗。
经过90年代初、中期股份合作的改制形式，近几年来的企业改制多采用经理人员买断、出售或破产等更加激进的做法。采用这些形式必须涉及资产处置和人员安置，而尤以人员安置更为急迫。根据国务院和最高人民法院的多次指示，人员安置是改制过程中的首要问题，因为它直接影响社会的稳定。国营企业中存在大量的冗员，如果企业完全按商业运作办事，许多人都要被解雇。为了完成中央下达的社会安定的政治任务，各地方政府无不优先考虑人员问题。
由于企业改制不彻底，新经营者还是要为解决富余人员的就业问题分散精力。从表面上看，改制没有增加下岗人员，实际上矛盾被暂时掩盖了。比如，许多企业在改制之前拖欠了职工大量的工资和社会保险金，改制之后，政府通过资产抵扣把这部分负债转移到了新企业，但并没有切实可靠的措施保证新企业会归还职工这笔资金。比如，天津的一家原国有企业卖给了澳大利亚的一家公司，后者答应接受企业的全部职工。但两年后，该公司将企业卖给了另一家公司，后者接手后便大量裁员。新公司的做法完全合法，澳大利亚公司的做法也不能说违反了当初和政府签订的合同，因为合同没有规定它不能出售企业。政府如果强行要求新公司继续接受所有职工，则会树立一个不好的先例，以后涉及改制企业的资产重组就可能无人问津；政府如果认可新公司的裁员，则职工的利益受到伤害，到头来还得政府管。
然而，地方政府把矛盾下放的做法完全符合经济理性。一方面，他们期望改制企业一天天好起来，最终消化掉企业的冗员；另一方面，他们期望职工来监督企业的新经营者。职工一到市政府上访，市政府就只好就范；把矛盾下放给企业后，由于现在企业是私人的了，职工只能找经营者。这自然对政府有利，但却是以政府放弃责任为前提的，长期实行必然极大损害政府的权威。
降低联帮化的风险
适度的财政联邦化有积极的作用，但目前中国财政联邦化倾向远远超过了适度的界限。更为重要的是，中国的财政联邦制和中国目前的行政架构是不匹配的，其后果是导致了各级政府行为的商业化和机会主义倾向。长此以往，必然损害中国的经济增长和政府的权威。
解决问题的途径不是一味地收权，而是将现存的某些财政联邦化倾向纳人法治的轨道，才能有利于政府行政和经济增长。比如，各省或多或少地都掌握一些决定地方税税率的权力，但目前这样做却是不合法的。像中国这样幅员辽阔、地域差别巨大的大国，统一的税率并不合适，让各省真正拥有合法的设定税率的权力可能是必要的。纠正目前过度的财政联邦化倾向，不是要把权力从地方收到中央，像把所得税变成中央和地方共享税一样，而是要各级政府、特别是中央政府具备全局和长远眼光，对特定的情形做出适当的决策，以社会的全体利益为重，而不是仅仅计较一级政府的得失。
(作者：北京大学中国经济研究中心教授)
财政的诸候时代
既然中国财政的钱不在一个口袋里装着，那自然是各办各的事，尽管没有明确的文件对中央和地方的事权进行划分，但事实上已经形成了一套在实践中默认的规则。比如，中央只管直属中央的企业，而地方只管隶属同级政府的企业；下岗职工再就业所需要的资金也是各顾各。而且，直到今天，中国仍然没有一套统一的在全国层次上实现收入转移的机制，中央财政的再分配职能没有得到很好的发挥。
目前，中央对地方的转移支付主要靠项目的形式实现。这些项目一般要求地方提供配套资金，其结果是，经济发达省份得到的中央支持远多于经济不发达的省份；中央财政的再分配不但没能拉平收入差距，而且在某种程度上还扩大了差距。
中央和地方关系如此，地方各省内部必然产生模仿效应。在各个省内，省与地、市，地、市和区、县的关系完全仿照中央和省的关系，财政各自为政，互不通融。比如，在大多数地方，养老、医疗、失业保险的统筹范围只能达到区、县一级。和中央政府一样，省政府只给政策，市、县政府掏钱。在国营企业全面亏损的压力之下，省、市纷纷将企业下放区、县，表面上看是增加地方自主权，实际上是推卸包袱。结果大量企业冗员所产生的财政负担被逐级下放，表面上解决了下岗压力，实际上只是暂时掩盖了矛盾。
在和平年代，决定一个国家最根本的制度安排是财政体制，因为它确定了各级政府之间的利益机制，我们很容易就想起了那句老话：经济墓础决定上层建筑；利益机制的改变必定导致政府架构的改变。党管干部使中央对地方干部的任用具有绝对的权威，但是由于财政分权，中央对地方的约束正在发生微妙的变化。在可以得到利益的时候，地方政府更多地表现了对中央的服从；没有利益的时候，地方政府就不免神情淡然，表露出一副疏远的态度。
得失两看联邦化
财政联邦化有正反两方面的后果。正面作用是调动了地方的积极性，鼓励地方政府关注地方经济增长，培养新的税源。
财政联邦化调动地方积极性的一个表现是地方政府的制度创新，特别是在集体和国营企业改制方面。进入90年代以来，中国的市场条件日趋完善，政府在企业中的作用越来越小。同时，随着私营经济的崛起，公有制企业受到严重挑战，经营状况恶化。在企业内部，经理人员对企业的控制权增加，政府的控制能力急剧降低。在这种情况下，地方政府便产生了改制的动机。尽管改制还存在许多问题，但在客观上它是一项改进经济效率的制度创新of
过度的财政联邦化对中国也产生了不可忽视的负面影响。一方面，财政联邦化鼓励地方保护主义，有碍全国统一市场的形成，加剧地区发展的不平衡。比如，上海规定出租车排量不得低于1．4升，显然是出于保护本地产的桑塔纳的目的，把小排量的富康和捷达挡在了门外。另一方面，财政联邦化导致地方对企业落户的过度竞争。一些地方领导为了吸引国内外投资，擅自降低地方税税率。但由于这种做法没有合法性，企业经营实际上是处于不确定性中。因为上级税务部门未必认可下级政府的减税承诺。新领导也未必认可老领导的减税承诺。这种不规范的税源竞争的结果，就全国而言，可能仅仅是一个零的博弈：一个地方的所得恰恰是另一个地方的损失，两相抵消，国民经济并无实质性增长。
被忽视的两个后果
财政联邦化还存在两个未注意的后果。首先，财政联邦化各地各自为政，使国家政策失去了规模操作的能力和效应，医疗、养老、失业和城市低保的提供分散化和小型化，很多地方只能统筹到区县一级。保险也不稳定，抵御风险的能力低，而且收入有限。即使是像广东顺德这样发达的县级市，其养老和医疗保险还有缺口，不发达城市的状况可想而知。
分散的社保体系妨碍了人口的流动。中央虽然对跨行政区的人口流动有一定的规定，比如可以将已交保险带走等，但实际执行非常困难。比如，北京市规定外地农民工在北京交纳的退休保险，只能等到60岁之后才能获得收益。有相当数量的企业只是交纳一定人数的社会保险，而并不将保险落实到人，因此，当一个职工调走时，他并不能将企业交纳的保险费带走。
分散的社保体系加大了地区差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一个作用本来就是进行收入的二次分配，调节地区收入差距，目前分散的社保体系恰恰是反其道而行之。
造成目前分散和小型化社保体系的原因可能很多，但财政的联邦化无疑是最重要的原因。社保规模直接和地方政府的财政相关，当每个地方政府都享有独立的财政的时候，财政状况好的地方一定不愿意和财政状况差的地方统筹社保资金。
其次，财政联邦化造成了上、下级政府之间对事权的推诿。财政联邦化和目前的中国行政架构是有矛盾的。各级政府虽然拥有独立的财政收人，却没有独立的行政权利，上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对权威。在这种情况下，上级政府很容易发生机会主义行为：把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。这种短视行为的结果，是矛盾被层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府却犯了难。
这已经不仅仅是一个财政问题，而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题。
企业改制中的联帮化身影
改制是财政联邦化的后果之一，反映了财政联邦化积极的一面；但同时，财政联邦化的不利后果也在改制中暴露无遗。
经过90年代初、中期股份合作的改制形式，近几年来的企业改制多采用经理人员买断、出售或破产等更加激进的做法。采用这些形式必须涉及资产处置和人员安置，而尤以人员安置更为急迫。根据国务院和最高人民法院的多次指示，人员安置是改制过程中的首要问题，因为它直接影响社会的稳定。国营企业中存在大量的冗员，如果企业完全按商业运作办事，许多人都要被解雇。为了完成中央下达的社会安定的政治任务，各地方政府无不优先考虑人员问题。
由于企业改制不彻底，新经营者还是要为解决富余人员的就业问题分散精力。从表面上看，改制没有增加下岗人员，实际上矛盾被暂时掩盖了。比如，许多企业在改制之前拖欠了职工大量的工资和社会保险金，改制之后，政府通过资产抵扣把这部分负债转移到了新企业，但并没有切实可靠的措施保证新企业会归还职工这笔资金。比如，天津的一家原国有企业卖给了澳大利亚的一家公司，后者答应接受企业的全部职工。但两年后，该公司将企业卖给了另一家公司，后者接手后便大量裁员。新公司的做法完全合法，澳大利亚公司的做法也不能说违反了当初和政府签订的合同，因为合同没有规定它不能出售企业。政府如果强行要求新公司继续接受所有职工，则会树立一个不好的先例，以后涉及改制企业的资产重组就可能无人问津；政府如果认可新公司的裁员，则职工的利益受到伤害，到头来还得政府管。
然而，地方政府把矛盾下放的做法完全符合经济理性。一方面，他们期望改制企业一天天好起来，最终消化掉企业的冗员；另一方面，他们期望职工来监督企业的新经营者。职工一到市政府上访，市政府就只好就范；把矛盾下放给企业后，由于现在企业是私人的了，职工只能找经营者。这自然对政府有利，但却是以政府放弃责任为前提的，长期实行必然极大损害政府的权威。
降低联帮化的风险
适度的财政联邦化有积极的作用，但目前中国财政联邦化倾向远远超过了适度的界限。更为重要的是，中国的财政联邦制和中国目前的行政架构是不匹配的，其后果是导致了各级政府行为的商业化和机会主义倾向。长此以往，必然损害中国的经济增长和政府的权威。
解决问题的途径不是一味地收权，而是将现存的某些财政联邦化倾向纳人法治的轨道，才能有利于政府行政和经济增长。比如，各省或多或少地都掌握一些决定地方税税率的权力，但目前这样做却是不合法的。像中国这样幅员辽阔、地域差别巨大的大国，统一的税率并不合适，让各省真正拥有合法的设定税率的权力可能是必要的。纠正目前过度的财政联邦化倾向，不是要把权力从地方收到中央，像把所得税变成中央和地方共享税一样，而是要各级政府、特别是中央政府具备全局和长远眼光，对特定的情形做出适当的决策，以社会的全体利益为重，而不是仅仅计较一级政府的得失。
(作者：北京大学中国经济研究中心教授)