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[摘要]我国尚未有一套完整的、专门的有关农民职业教育的立法,现阶段仍不能满足我国农民接受职业教育的需要。在借鉴国外农民职业教育立法的基础上,文章指出我国《农民职业教育法》的构建框架应该包括:农民职业教育的立法宗旨、构成体系、实施措施、经费保障以及特殊保护等方面。
[关键词]农民职业教育 教育立法
[作者简介]黄晓梅(1977- ),女,四川简阳人,重庆教育学院,讲师,硕士,研究方向为教育学原理。(重庆 400067)
[课题项目]本文系重庆市教育委员会软科学研究项目“城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给研究”的阶段性研究成果。(项目编号:KJ0901014)
[中图分类号]G719.20 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2010)29-0179-02
农民职业教育的实施单单依靠临时性政策的支持是远远不够的,还需要有国家法律的支撑和保障。我国目前有一些关于农民职业教育的法规,但是还存在一些问题。
一、我国农民职业教育法规现状及其存在的问题
(一)我国农民职业教育立法的现状
近几年来,我国立法在各个层面都有一些关于农民职业教育的法律、法规和法条:
1.宪法层面。《宪法》第19条规定:国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才。第46条规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。这些法律法规对于农民职业教育的正常实施具有较强的指导作用,是制定《农民职业教育法》重要的立法依据。
2.法律层面。《农业法》第46条规定,国家在农村实施义务教育,发展农业职业教育,提高劳动者的文化、技术素质。《农业技术推广法》第15条规定,教育部门应当在农村开展有关农业技术推广的职业技术教育和农业技术培训,提高农业技术推广人员和农业劳动者的技术素质。《职业教育法》第7条规定,国家采取措施,发展农村职业教育,扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。《教育法》第19条规定:“各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施,发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。”这些法律法规也是制定《农民职业教育法》的重要立法依据。
3.国务院行政法规、部门规章层面。《扫除文盲工作条例》第5条规定,扫除文盲教育应当讲求实效,把学习文化同学习科学技术知识结合起来,在农村把学习文化同学习农业科学技术知识结合起来。第9条规定,地方各级政府应当制定措施,督促基本扫除文盲的单位制订规划,继续扫除剩余文盲。在农村,应当积极办好乡镇、村文化技术学校,采取农科教相结合等多种形式巩固扫盲成果。这些规定也是制定《农民职业教育法》的重要立法依据。
(二)我国农民职业教育立法存在的问题
1.各部门制定的有关农民职业法规参差不齐。从中央一级来讲,多属于劳动与社会保障部、农业部、教育部等部委发布的行政规章以及具有规范作用的规范性文件,诸如《××条例》《××意见》《××通知》等。如2006年国务院公布的《国务院关于解决农民工若干问题的意见》、2008年教育部办公厅发布的《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》、2009年教育部发布的《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》。从省、市地方一级看制定的有关农民职业的法规行政规章为数很少。总之,各部门制定的有关农民职业法规一是规范性文件的层次较低,影响了其权威性和贯彻的力度;二是立法政出多门,难以统一,相互之间不协调,不能满足农民职业教育的需要。
2.没有一部专门的农民职业教育的基本法律。我国现行法律法规对农民职业教育虽然进行了一些规定,但还缺乏系统性的和专门性的规范农民职业教育责任、激励、监督和其他一些有效保障措施。同时,农民职业教育领域的规范性文件缺乏统一的指导思想和原则,过于宽泛,缺乏可操作性等问题,难以从根本上使农民职业教育走上规范化、法制化的轨道。我国没有一部专门的农民职业教育的基本法律,现有相关农民职业法规的层次较低,各种形式的农民职业教育机构的法律地位难以从中获得有效统一的保护和支持,与我国的农业大国农民职业教育的地位极不相符,与农业和农村经济发展的要求极不适应,迫切需要制定专门系统的《农民职业教育基本法》。
二、国外农民职业教育立法的实践及其借鉴意义
美国有关农民职业教育的立法较早,1862年通过的“赠地法案”以赠地形式建立州农学院,强调理论与实践结合。进入20世纪,专门的农民职业教育法规在各国逐渐颁布,农民教育培训的法制化成为世界各国共同的经验。其内容主要包括:
(一)以法律形式加强对农民职业教育的宏观管理和监督
美国1917年《史密斯—休斯教育法》的颁布与实施使美国的农民学历教育实现了中等化发展。20世纪50年代的《就业机会法》强调为农村人口提供有效的教育和训练计划,并提出必须为低收入农户开办非农业企业提供贷款、向农村失业农民提供迁居费用等资助的法律要求。日本自二战后颁布了《社会教育法》,利用图书馆等设施对农村青少年、妇女、成人进行教育;1953年颁布了《青年学级振兴法》,由政府资助在村镇组织青年学生对农民进行培训。德国1969年颁布的联邦《职业教育法》对农业职业教育作了较全面和原则性的规定,后又颁布了《农业职业教育基础阶段实施培训与课堂教学时间计划原则》,并辅之以《培训者规格条例》《职业培训章程》等规章制度,对职业教育的办学机构、培训人员、教学过程及考核等作出了严格的要求和规定。韩国政府先后于1980年、1990年制定了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》,把韩国农民培训事业在制度和政策上进行了具体化。
(二)以法律手段规定农民职业教育经费的来源和用途
美国的《史密斯—休斯教育法》规定支付农科教师、督学、主任的薪金;培训农科教师;每年由国库拨给的经费,“按各州农业人口在美利坚合众国(不含海外领地)总的农业人口(根据美利坚合众国最近一次人口调查)中所占的比例分配之”,其总额从50万美元起到1926年增长为300万美元。日本的《实业教育费补助法》《实业补习学校教员养成所》和《实业学校教员养成所》也对农业学校的教育经费和师资培训作了规定;德国的《职业教育法》(1969年)规定了学校的经费来源和学员补贴。韩国《基金法》规定对农业后继者提供2000万～5000万韩元的资金援助,年息5%,5~10年内偿还;对专业农户提供2300万至1亿韩元的资金援助,年息4.5%,4~7年内偿还,规模经营农户可以20年偿还。1985~1986年度英国教育经费总额为127.8亿英镑,但仅用于农村三级学校的办学经费就达76.2亿英镑。
从西方发达国家的经验来看,我国必须为农民职业教育立法,以法的形式确定经费保障、师资力量、基础设施和服务体系;确立农民职业教育的目标、地位、实施和管理等,设立专门机构,监督各部门对法律的有效实施等。
三、《农民职业教育法》的基本框架及其配套法规建设
我国目前还没有一套完整的、专门的农民职业教育立法,导致管理体制不顺、经费不足、师资力量薄弱、基础设施落后和服务体系不完善。因此首先必须加速专项立法工作,以加快农民职业教育管理体制的构建。基本框架应包括:
(一)《农民职业教育法》的基本框架
1.农民职业教育的立法宗旨。《农民职业教育法》的立法宗旨是:确认农民平等的受教育权,确认农民职业教育的重要地位,促进城乡统筹建设,充分发挥农民在社会主义现代化建设中的作用。同时,必须贯彻十七大精神,认真贯彻领会国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》《关于推进职业教育改革与发展的决定》的精神,制定适合我国国情的《农民职业教育法》。
2.农民职业教育的构成体系。主要包含农民职业学历教育、农民职业继续教育、农民绿色证书教育和农业实用技术培训等。(1)中等职业教育。农业职业学校应以招收初中毕业生、学制2~3年的中等农业职业教育为主。尤其是针对发展适度规模经营和农业产业化的需要,招收初中毕业生学习5年,由高等农业职业教育培养。(2)职业技术培训。在保证执行九年义务教育课程计划的前提下,在农村普通初中开设现代化农业技术课,以便使他们在毕业时能够同时获得毕业证书和“绿色证书”。(3)农业技术推广。以高校为龙头、中专为骨干,并通过职业高中把农村初中、乡村农民文化技术学校联成网络,将科学技术推广到农户,组成一个既有分工,又互相依托、紧密联系的农业技术教育推广体系。
3.农民职业教育的实施措施。(1)明确政府的职责。具体包括兴办农民职业教育学校,明确规定农业继承者接受农业教育的义务和政府兴办农业职业教育的责任;(2)开放资金的筹集。具体包括鼓励民办职业教育学校并积极给予指导和扶持。如开放资金筹集渠道,鼓励民间资本参与集资办学,发挥农业团体、农业协会和企业的积极性。(3)管理体制的健全。具体包括规范农民职业学校、培训机构的义务以及农民职业教育的管理体制等。
4.农民职业教育的经费保障。(1)经费的政府财政保障。明确规定建立地方各级政府农业职业教育经费的分级分担制度、中央财政对经济困难地区农业职业教育经费的专项转移支付制度和具有导向性的专项工程制度。如从农业开发和技术推广项目经费中提取一定比例用于农业职业教育的师资培训、教材建设、设备更新、基地建设等。(2)经费的多元化筹集。除了政府的财政资金外,鼓励民间资本和外资投资农民职业教育,实行“政府统筹、面向社会”的方针,实现自身良性运转和快速发展,最终实现投资主体多元化。
5.农民职业教育的特殊保护。由于农村职业教育的特殊性质,加之农民职业教育对于国家经济发展、社会全面进步的重要意义,完全将农村职业教育推向市场是不可能的。借鉴国外经验,许多市场经济发达的国家和地区,农业教育国有化的程度是很惊人的,都把发展农业职业教育作为农业保护政策的重要部分。因此我国也必须采取各种有效措施吸引农村青年和农民的积极参与,如减轻农村青年或农民接受农业职业教育的负担,减免农业类专业学生的学费、住宿费,增加助学金、奖学金额度等。
(二)《农民职业教育法》的配套法规建设
1.在涉农法律法规中强化农民职业教育的内容、要求和调整力度。《农业法》《农业技术推广法》《教育法》《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《扫除文盲工作条例》等法律法规虽然都含有有关农民职业教育的内容,但不够具体明确。这就要求有关部门提前做好调查研究,特别是要吁请人大代表适时提出议案,在修改这些法律法规时,将农民职业教育的内容纳入其中。
2.充分发挥全国和地方各级人大立法的有效作用。基于中国东西南北经济发展水平差距较大的特殊国情,立法也要根据各地特点,体现因地制宜精神。地方各级人大要加强调研,根据当地实际情况和需要,或者在地方有关法律中强化对农民职业教育的要求,或者制定并颁发有关农民职业教育的专门法律,以有效促进当地农民职业教育和农村经济的发展。地方各级人民政府和有关部门应该加强调查研究,制定有关地方性法规,使农民职业教育工作有法可依。
[参考文献]
[1]夏金星,彭干梓.论我国农业职业教育立法[J].中国农业教育,2003(3).
[2]黄晓梅.我国农民工教育培训存在的问题及解决对策探析[J].湖北社会科学,2009(10).
[3]吴国强.谈《职业教育法》对农村职业教育的规范和促进作用[J].中原职业技术教育,1997(4).
[关键词]农民职业教育 教育立法
[作者简介]黄晓梅(1977- ),女,四川简阳人,重庆教育学院,讲师,硕士,研究方向为教育学原理。(重庆 400067)
[课题项目]本文系重庆市教育委员会软科学研究项目“城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给研究”的阶段性研究成果。(项目编号:KJ0901014)
[中图分类号]G719.20 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2010)29-0179-02
农民职业教育的实施单单依靠临时性政策的支持是远远不够的,还需要有国家法律的支撑和保障。我国目前有一些关于农民职业教育的法规,但是还存在一些问题。
一、我国农民职业教育法规现状及其存在的问题
(一)我国农民职业教育立法的现状
近几年来,我国立法在各个层面都有一些关于农民职业教育的法律、法规和法条:
1.宪法层面。《宪法》第19条规定:国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才。第46条规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。这些法律法规对于农民职业教育的正常实施具有较强的指导作用,是制定《农民职业教育法》重要的立法依据。
2.法律层面。《农业法》第46条规定,国家在农村实施义务教育,发展农业职业教育,提高劳动者的文化、技术素质。《农业技术推广法》第15条规定,教育部门应当在农村开展有关农业技术推广的职业技术教育和农业技术培训,提高农业技术推广人员和农业劳动者的技术素质。《职业教育法》第7条规定,国家采取措施,发展农村职业教育,扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。《教育法》第19条规定:“各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施,发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。”这些法律法规也是制定《农民职业教育法》的重要立法依据。
3.国务院行政法规、部门规章层面。《扫除文盲工作条例》第5条规定,扫除文盲教育应当讲求实效,把学习文化同学习科学技术知识结合起来,在农村把学习文化同学习农业科学技术知识结合起来。第9条规定,地方各级政府应当制定措施,督促基本扫除文盲的单位制订规划,继续扫除剩余文盲。在农村,应当积极办好乡镇、村文化技术学校,采取农科教相结合等多种形式巩固扫盲成果。这些规定也是制定《农民职业教育法》的重要立法依据。
(二)我国农民职业教育立法存在的问题
1.各部门制定的有关农民职业法规参差不齐。从中央一级来讲,多属于劳动与社会保障部、农业部、教育部等部委发布的行政规章以及具有规范作用的规范性文件,诸如《××条例》《××意见》《××通知》等。如2006年国务院公布的《国务院关于解决农民工若干问题的意见》、2008年教育部办公厅发布的《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》、2009年教育部发布的《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》。从省、市地方一级看制定的有关农民职业的法规行政规章为数很少。总之,各部门制定的有关农民职业法规一是规范性文件的层次较低,影响了其权威性和贯彻的力度;二是立法政出多门,难以统一,相互之间不协调,不能满足农民职业教育的需要。
2.没有一部专门的农民职业教育的基本法律。我国现行法律法规对农民职业教育虽然进行了一些规定,但还缺乏系统性的和专门性的规范农民职业教育责任、激励、监督和其他一些有效保障措施。同时,农民职业教育领域的规范性文件缺乏统一的指导思想和原则,过于宽泛,缺乏可操作性等问题,难以从根本上使农民职业教育走上规范化、法制化的轨道。我国没有一部专门的农民职业教育的基本法律,现有相关农民职业法规的层次较低,各种形式的农民职业教育机构的法律地位难以从中获得有效统一的保护和支持,与我国的农业大国农民职业教育的地位极不相符,与农业和农村经济发展的要求极不适应,迫切需要制定专门系统的《农民职业教育基本法》。
二、国外农民职业教育立法的实践及其借鉴意义
美国有关农民职业教育的立法较早,1862年通过的“赠地法案”以赠地形式建立州农学院,强调理论与实践结合。进入20世纪,专门的农民职业教育法规在各国逐渐颁布,农民教育培训的法制化成为世界各国共同的经验。其内容主要包括:
(一)以法律形式加强对农民职业教育的宏观管理和监督
美国1917年《史密斯—休斯教育法》的颁布与实施使美国的农民学历教育实现了中等化发展。20世纪50年代的《就业机会法》强调为农村人口提供有效的教育和训练计划,并提出必须为低收入农户开办非农业企业提供贷款、向农村失业农民提供迁居费用等资助的法律要求。日本自二战后颁布了《社会教育法》,利用图书馆等设施对农村青少年、妇女、成人进行教育;1953年颁布了《青年学级振兴法》,由政府资助在村镇组织青年学生对农民进行培训。德国1969年颁布的联邦《职业教育法》对农业职业教育作了较全面和原则性的规定,后又颁布了《农业职业教育基础阶段实施培训与课堂教学时间计划原则》,并辅之以《培训者规格条例》《职业培训章程》等规章制度,对职业教育的办学机构、培训人员、教学过程及考核等作出了严格的要求和规定。韩国政府先后于1980年、1990年制定了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》,把韩国农民培训事业在制度和政策上进行了具体化。
(二)以法律手段规定农民职业教育经费的来源和用途
美国的《史密斯—休斯教育法》规定支付农科教师、督学、主任的薪金;培训农科教师;每年由国库拨给的经费,“按各州农业人口在美利坚合众国(不含海外领地)总的农业人口(根据美利坚合众国最近一次人口调查)中所占的比例分配之”,其总额从50万美元起到1926年增长为300万美元。日本的《实业教育费补助法》《实业补习学校教员养成所》和《实业学校教员养成所》也对农业学校的教育经费和师资培训作了规定;德国的《职业教育法》(1969年)规定了学校的经费来源和学员补贴。韩国《基金法》规定对农业后继者提供2000万～5000万韩元的资金援助,年息5%,5~10年内偿还;对专业农户提供2300万至1亿韩元的资金援助,年息4.5%,4~7年内偿还,规模经营农户可以20年偿还。1985~1986年度英国教育经费总额为127.8亿英镑,但仅用于农村三级学校的办学经费就达76.2亿英镑。
从西方发达国家的经验来看,我国必须为农民职业教育立法,以法的形式确定经费保障、师资力量、基础设施和服务体系;确立农民职业教育的目标、地位、实施和管理等,设立专门机构,监督各部门对法律的有效实施等。
三、《农民职业教育法》的基本框架及其配套法规建设
我国目前还没有一套完整的、专门的农民职业教育立法,导致管理体制不顺、经费不足、师资力量薄弱、基础设施落后和服务体系不完善。因此首先必须加速专项立法工作,以加快农民职业教育管理体制的构建。基本框架应包括:
(一)《农民职业教育法》的基本框架
1.农民职业教育的立法宗旨。《农民职业教育法》的立法宗旨是:确认农民平等的受教育权,确认农民职业教育的重要地位,促进城乡统筹建设,充分发挥农民在社会主义现代化建设中的作用。同时,必须贯彻十七大精神,认真贯彻领会国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》《关于推进职业教育改革与发展的决定》的精神,制定适合我国国情的《农民职业教育法》。
2.农民职业教育的构成体系。主要包含农民职业学历教育、农民职业继续教育、农民绿色证书教育和农业实用技术培训等。(1)中等职业教育。农业职业学校应以招收初中毕业生、学制2~3年的中等农业职业教育为主。尤其是针对发展适度规模经营和农业产业化的需要,招收初中毕业生学习5年,由高等农业职业教育培养。(2)职业技术培训。在保证执行九年义务教育课程计划的前提下,在农村普通初中开设现代化农业技术课,以便使他们在毕业时能够同时获得毕业证书和“绿色证书”。(3)农业技术推广。以高校为龙头、中专为骨干,并通过职业高中把农村初中、乡村农民文化技术学校联成网络,将科学技术推广到农户,组成一个既有分工,又互相依托、紧密联系的农业技术教育推广体系。
3.农民职业教育的实施措施。(1)明确政府的职责。具体包括兴办农民职业教育学校,明确规定农业继承者接受农业教育的义务和政府兴办农业职业教育的责任;(2)开放资金的筹集。具体包括鼓励民办职业教育学校并积极给予指导和扶持。如开放资金筹集渠道,鼓励民间资本参与集资办学,发挥农业团体、农业协会和企业的积极性。(3)管理体制的健全。具体包括规范农民职业学校、培训机构的义务以及农民职业教育的管理体制等。
4.农民职业教育的经费保障。(1)经费的政府财政保障。明确规定建立地方各级政府农业职业教育经费的分级分担制度、中央财政对经济困难地区农业职业教育经费的专项转移支付制度和具有导向性的专项工程制度。如从农业开发和技术推广项目经费中提取一定比例用于农业职业教育的师资培训、教材建设、设备更新、基地建设等。(2)经费的多元化筹集。除了政府的财政资金外,鼓励民间资本和外资投资农民职业教育,实行“政府统筹、面向社会”的方针,实现自身良性运转和快速发展,最终实现投资主体多元化。
5.农民职业教育的特殊保护。由于农村职业教育的特殊性质,加之农民职业教育对于国家经济发展、社会全面进步的重要意义,完全将农村职业教育推向市场是不可能的。借鉴国外经验,许多市场经济发达的国家和地区,农业教育国有化的程度是很惊人的,都把发展农业职业教育作为农业保护政策的重要部分。因此我国也必须采取各种有效措施吸引农村青年和农民的积极参与,如减轻农村青年或农民接受农业职业教育的负担,减免农业类专业学生的学费、住宿费,增加助学金、奖学金额度等。
(二)《农民职业教育法》的配套法规建设
1.在涉农法律法规中强化农民职业教育的内容、要求和调整力度。《农业法》《农业技术推广法》《教育法》《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《扫除文盲工作条例》等法律法规虽然都含有有关农民职业教育的内容,但不够具体明确。这就要求有关部门提前做好调查研究,特别是要吁请人大代表适时提出议案,在修改这些法律法规时,将农民职业教育的内容纳入其中。
2.充分发挥全国和地方各级人大立法的有效作用。基于中国东西南北经济发展水平差距较大的特殊国情,立法也要根据各地特点,体现因地制宜精神。地方各级人大要加强调研,根据当地实际情况和需要,或者在地方有关法律中强化对农民职业教育的要求,或者制定并颁发有关农民职业教育的专门法律,以有效促进当地农民职业教育和农村经济的发展。地方各级人民政府和有关部门应该加强调查研究,制定有关地方性法规,使农民职业教育工作有法可依。
[参考文献]
[1]夏金星,彭干梓.论我国农业职业教育立法[J].中国农业教育,2003(3).
[2]黄晓梅.我国农民工教育培训存在的问题及解决对策探析[J].湖北社会科学,2009(10).
[3]吴国强.谈《职业教育法》对农村职业教育的规范和促进作用[J].中原职业技术教育,1997(4).