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摘 要：PPP模式自引入我国以来，至今已有三十多年历史，先后经历了探索、试点、推广、调整及规制五个阶段，对国内的公共项目建设起到了助推作用。但PPP模式在我国的应用尚不成熟，存在着法律法规不健全、政府行为不规范、民营资本参与度低及监管体制不完善等问题亟待解决。
关键词：PPP模式 发展历程 问题
一、引言
PPP全称为Public-Private-Partnerships，中文简称公私合营，最早来源于18世纪英国的保洁服务，其现代意义的发展需要归功于将私人部门积极引进到参与公共服务为核心内容的新公共管理运动。PPP模式作为一种实践产物，其内涵因实践发展而不断完善，基于不同的国别、行业及项目，不同的组织、学者对其定义尚未形成一致表述。2015年5月国务院公办厅颁发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，将PPP模式界定为：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式在中国经历了多个发展阶段，对国内的基础设施建设及城镇化建设起到了助推作用，还存在着一些问题亟待解决。
二、中国PPP模式的发展历程
20世纪80年代，PPP模式引入我国，发展至今已有三十余年的历史，先后经历了探索、试点、推广、调整及规制五个阶段。
1.探索阶段（1984——1992年）。我国实施改革开放政策后，大批境外资本逐步参与各个行业的投资建设，部分资金开始进入到我国的基础设施建设领域。1986年，国务院颁发了《关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外资参与到我国的经济建设中。因此，在这一阶段的PPP项目主要分布于改革开放的前沿地区，参与项目的外商大多数为爱国华侨，参与的目的除了商业因素外，更多的是出于对故乡的回馈，促进了当时的项目在合同简单的条件下能够顺利的执行。当时，我国并未出台相关的法律法规和审批程序，地方政府需要向中央领导进行汇报，获得批准之后方可执行相关项目。造成这一阶段的项目在投资人组织发起后，通过谈判与地方政府达到一致，缺少规范的招标过程。另外，这阶段的项目主要由当地政府自发推进，并没有引起中央政府的关注，更没有自上而下的进行推广。代表项目有广东沿海地区的华侨以BOT形式进入电力和交通设施领域，建设了深圳沙角B电厂、广州北环高速公路、广深高速公路、顺德德胜电厂等。这一阶段我国政府对PPP模式的应用还处于探索之中，缺少相关经验，造成了以深圳沙角B电厂为代表的PPP项目存在一些不规范、不完善之处，使当地政府及银行承担了过多的风险。
2.试点阶段（1993——2002年）。1992年，我国十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标。伴随国内基础设施建设规模的不断扩张，为保证我国建设发展的资金需求，国家计委开始着手研究将市场机制引入到基础设施投融资改革中。1995年，原对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，原国家计委联合电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，以鼓励外商采用中外合资、合作和独资等方式建设经营我国基础设施和基础产业项目。由于能源、交通等公共基础设施和行业是当是国内经济发展的短板，大多数试点项目集中于电力和交通领域，且社会资本主要是外资。2001年末，原国家计委发布《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，开始鼓励和允许民间投资进入国内未禁止的公共设施领域。该阶段代表项目有广西来宾B电厂、沈阳市第八水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥、湖北南漳自来水厂、长沙望城电厂等。尽管这一阶段的PPP项目并未全部取得成功，有部分项目在运作过程中失败，但仍为后期的项目运作提供了必不可少的知识和技术积累，对我国的政府理念和社会产生了深远影响。
3.推广阶段（2003——2007年）。党的十六大提出让市场在资源配置中发挥基础性作用，为我国PPP模式的推广提供了政策上的支持。2003 年，党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，国内民营企业参与公共事业领域的通道开放。至此，在政策的推动下，国内部分主要城市迎来了PPP模式井喷式发展，积极引导项目在城市供水、污水处理、燃气供应等领域进行实践。这一时期的PPP项目已经具备极其明显的市场经济特征，传统企业开始积极主动推行改革，项目竞标的公开透明性提高，运作效率大幅提升。代表项目有杭州湾跨海大桥、深圳地铁4号线、南京长江隧道、北京地铁4号线、国家体育场等。由于该阶段PPP项目数量及投资额增长过快，但国内制度建设相对滞后，导致有些地方项目运作不合理，出现了合谋串标、贪污腐败、豆腐渣工程现象。
4.调整阶段（2008——2012年）。2008年全球金融危机爆发，我国实施积极的财政政策，推出了四万亿经济刺激计划。在政策的驱动下，为获得低成本且充足的资金保障，各地方政府通过建设投融资平台建设公共基础设施项目，导致部分地区产生了极其严重的地方债务问题。为了缓解地方债务，化解地方融资平台风险的问题，2010年，国务院制定了关于鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”，鼓励民间资本进入基础产业 、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业和国防科技工业领域。2012年，各部委出台了20多个落实“新36条”的细则，但由于国企特别是央企具有强大的政府资源作支持，使民间资本很难与其竞争，导致“新36条”的效果并不明显。在这一阶段，无论从投资额度还是项目数量上来看，PPP项目均出现大幅度下降。
5.规制阶段（2013——至今）。2013年起，我国在经历了经济高速增长及受四万亿刺激计划的影响，开始出现地方性债务膨胀、经济增速减缓、产业结构落后等问题。随着我国经济发展进入新常态，国内全面深化改革，中央明确表示要化解地方政府债务问题，加强对地方政府融资平台的建设管理，PPP模式被视为缓解政府性债务、转变政府职能、改革财政体制和推进市场化改革的关键举措。2014年，财政部结合财政体制改革陆续出台PPP指导意见，各地方政府积极尝试上报PPP试点项目。2015年，国务院发布文件，鼓励地方政府运用PPP模式让社会资本参与综合管廊建设和运营。2016年，相关部委发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，加大城市基础设施建设力度，推动PPP模式在新型城鎮化中的运用。同时，国家发改委出台《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，规范了PPP项目在传统基础设施领域中的具体操作流程，对相关领域PPP项目的运作与实施提供有效指导。可以看出，近年来政府频繁出台的相关文件，既鼓励PPP项目的落地与运营，又对PPP模式的健康发展提供政策上的规范。 三、中国PPP模式存在的问题
目前，我国PPP模式正处于风口上，各级政府及民间资本对PPP未来的发展均充满期待。尤其是近三年来的PPP模式快速扩展，走完了发达国家几十年的PPP发展道路，在这种快速发展的背后，还需清醒的意识到我国对PPP模式的应用尚不成熟，还存在许多问题需要解决。
1.法律法规不健全。国务院及各部委曾制定关于PPP模式的规章、条例及管理办法，但这些法规主要是针对具体项目制定的专营管理办法。截止目前，我国尚缺少一套系统、完备的法律法规，以对PPP模式提供相应的法律支撑。除了立法的缺失，现有各部委的规范性文件之间存在的冲突与矛盾，一定程度上导致地方政府与民间资本无所适从。缺少完善的法律法规作支撑，一方面会导致PPP模式在我国的应用过程中产生各种问题，包括合同不规范、流程不合理、纠纷难以协调等，必然会影响各类PPP项目的建设及运营；另一方面会导致私人部门投资基础设施建设的积极性大大挫伤，对我国继续推广PPP模式造成一定的制约。
2.政府行为不规范。部分地方政府在应用PPP模式过程中，存在着一些不规范行为，影响了PPP项目的运营。首先，借PPP项目变相融资。有些地方政府在进行项目融资时，名义上是建设PPP项目，实际上则采取政府回购、政府兜底、明股实债、固定回报等形式变相融资。其次，部分地方政府在PPP项目招标过程中，在企业的注册资本、保证金、融资能力等方面设置较高门槛，降低采购环节的竞争，利于国有企业尤其是央企的进入，从而达到阻止民营企业进入的目的。再次，部分地方政府有意规避PPP的管理要求而茫目引进项目，摒弃PPP的操作流程，打着政府购买服务等的旗号变相引进项目，或者故意隐藏一些现金流稳定的项目，仅公开资金来源少、回报率低的项目。
3.民营资本参与度低。参与PPP项目的民营资本比重过低，主要的社会资本仍是央企、地方国企及融资平台。对于收益率高、风险率低的公共项目，政府不愿意将其推向市场与社会资本合作；对于收益率低、风险率高的公共项目，民营资本参与的热情降低。即使项目收益不足以覆盖投资成本，一定程度上可以得到政府付费或财政补贴，但国办发2015（42号）文件规定PPP财政支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，因此对财力较弱的地方政府而言，推出此类项目的空间将受到极大的限制。当前我国的PPP项目中，盈利能力较强的预期收益率约为8%-9%，民营企业净资产收益率约为14%，高于大多数的PPP项目回报，导致对民营资本的吸引力不足。
4.监管体制不完善。我国对PPP模式的监管，主要依靠传统的行政手段，存在监管方式单一、监管部门职能不清晰等问题。一是监管主体较多，包括行业监管（发改委、财政部和交通部等）和一般监管（规划、公安、国土、环保、审计、工商、质监、安监和税务等）组成，监管主体间职责划模糊。二是缺乏能够代表社会公众利益的第三方监管机构，社会公众作为公共服务的消费者，其消费诉求找不到合适的表达途径，很难对政府部门和社会资本形成有效的约束，难以保证项目建设质量及运营效率达到预期效果，侵害社会公众的利益。
四、结语
PPP模式在我国经历了三十多年的发展，越来越多的被应用于公共建设领域，逐渐成为解决公共项目建设问题的有效模式。还应看到，PPP模式在我国的发展尚不成熟，其推广应用中存在着法律法规不健全、政府行为不规范、民营资本参与度低及监管体制不完善等问题。因此，各地政府部门在推广PPP模式的同时，还应着力解决上述问题，才能促进其顺利运行与长久发展。
参考文献
[1]刘穷志，张森.中国PPP的发展历程、主要问题与改革展望[J].财政监督，2017（4）：5-9.
[2]董再平.中国PPP模式的内涵、实践和问题分析[J].经济纵横，2017（2）：129-134.
[3]鞠传霄.PPP的概念、模式及在中国的发展[J].现代管理科学，2017（8）：109-111.
[4]李娟芳.新时期我国PPP模式存在的问题及对策研究[J].安徽建筑，2016（5）：273-275.
[5]王雪婷.关于PPP模式在城市基础设施建设中应用的研究[D].山西财经大学，2016.
作者簡介：张智慧（1976—）女。山东青岛人。青岛科技大学硕士研究生。从事项目管理研究。
※基金项目：2017年度阜新市社会科学研究立项课题（2017Fs11x027）.
关键词：PPP模式 发展历程 问题
一、引言
PPP全称为Public-Private-Partnerships，中文简称公私合营，最早来源于18世纪英国的保洁服务，其现代意义的发展需要归功于将私人部门积极引进到参与公共服务为核心内容的新公共管理运动。PPP模式作为一种实践产物，其内涵因实践发展而不断完善，基于不同的国别、行业及项目，不同的组织、学者对其定义尚未形成一致表述。2015年5月国务院公办厅颁发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，将PPP模式界定为：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式在中国经历了多个发展阶段，对国内的基础设施建设及城镇化建设起到了助推作用，还存在着一些问题亟待解决。
二、中国PPP模式的发展历程
20世纪80年代，PPP模式引入我国，发展至今已有三十余年的历史，先后经历了探索、试点、推广、调整及规制五个阶段。
1.探索阶段（1984——1992年）。我国实施改革开放政策后，大批境外资本逐步参与各个行业的投资建设，部分资金开始进入到我国的基础设施建设领域。1986年，国务院颁发了《关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外资参与到我国的经济建设中。因此，在这一阶段的PPP项目主要分布于改革开放的前沿地区，参与项目的外商大多数为爱国华侨，参与的目的除了商业因素外，更多的是出于对故乡的回馈，促进了当时的项目在合同简单的条件下能够顺利的执行。当时，我国并未出台相关的法律法规和审批程序，地方政府需要向中央领导进行汇报，获得批准之后方可执行相关项目。造成这一阶段的项目在投资人组织发起后，通过谈判与地方政府达到一致，缺少规范的招标过程。另外，这阶段的项目主要由当地政府自发推进，并没有引起中央政府的关注，更没有自上而下的进行推广。代表项目有广东沿海地区的华侨以BOT形式进入电力和交通设施领域，建设了深圳沙角B电厂、广州北环高速公路、广深高速公路、顺德德胜电厂等。这一阶段我国政府对PPP模式的应用还处于探索之中，缺少相关经验，造成了以深圳沙角B电厂为代表的PPP项目存在一些不规范、不完善之处，使当地政府及银行承担了过多的风险。
2.试点阶段（1993——2002年）。1992年，我国十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标。伴随国内基础设施建设规模的不断扩张，为保证我国建设发展的资金需求，国家计委开始着手研究将市场机制引入到基础设施投融资改革中。1995年，原对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，原国家计委联合电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，以鼓励外商采用中外合资、合作和独资等方式建设经营我国基础设施和基础产业项目。由于能源、交通等公共基础设施和行业是当是国内经济发展的短板，大多数试点项目集中于电力和交通领域，且社会资本主要是外资。2001年末，原国家计委发布《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，开始鼓励和允许民间投资进入国内未禁止的公共设施领域。该阶段代表项目有广西来宾B电厂、沈阳市第八水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥、湖北南漳自来水厂、长沙望城电厂等。尽管这一阶段的PPP项目并未全部取得成功，有部分项目在运作过程中失败，但仍为后期的项目运作提供了必不可少的知识和技术积累，对我国的政府理念和社会产生了深远影响。
3.推广阶段（2003——2007年）。党的十六大提出让市场在资源配置中发挥基础性作用，为我国PPP模式的推广提供了政策上的支持。2003 年，党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，国内民营企业参与公共事业领域的通道开放。至此，在政策的推动下，国内部分主要城市迎来了PPP模式井喷式发展，积极引导项目在城市供水、污水处理、燃气供应等领域进行实践。这一时期的PPP项目已经具备极其明显的市场经济特征，传统企业开始积极主动推行改革，项目竞标的公开透明性提高，运作效率大幅提升。代表项目有杭州湾跨海大桥、深圳地铁4号线、南京长江隧道、北京地铁4号线、国家体育场等。由于该阶段PPP项目数量及投资额增长过快，但国内制度建设相对滞后，导致有些地方项目运作不合理，出现了合谋串标、贪污腐败、豆腐渣工程现象。
4.调整阶段（2008——2012年）。2008年全球金融危机爆发，我国实施积极的财政政策，推出了四万亿经济刺激计划。在政策的驱动下，为获得低成本且充足的资金保障，各地方政府通过建设投融资平台建设公共基础设施项目，导致部分地区产生了极其严重的地方债务问题。为了缓解地方债务，化解地方融资平台风险的问题，2010年，国务院制定了关于鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”，鼓励民间资本进入基础产业 、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业和国防科技工业领域。2012年，各部委出台了20多个落实“新36条”的细则，但由于国企特别是央企具有强大的政府资源作支持，使民间资本很难与其竞争，导致“新36条”的效果并不明显。在这一阶段，无论从投资额度还是项目数量上来看，PPP项目均出现大幅度下降。
5.规制阶段（2013——至今）。2013年起，我国在经历了经济高速增长及受四万亿刺激计划的影响，开始出现地方性债务膨胀、经济增速减缓、产业结构落后等问题。随着我国经济发展进入新常态，国内全面深化改革，中央明确表示要化解地方政府债务问题，加强对地方政府融资平台的建设管理，PPP模式被视为缓解政府性债务、转变政府职能、改革财政体制和推进市场化改革的关键举措。2014年，财政部结合财政体制改革陆续出台PPP指导意见，各地方政府积极尝试上报PPP试点项目。2015年，国务院发布文件，鼓励地方政府运用PPP模式让社会资本参与综合管廊建设和运营。2016年，相关部委发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，加大城市基础设施建设力度，推动PPP模式在新型城鎮化中的运用。同时，国家发改委出台《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，规范了PPP项目在传统基础设施领域中的具体操作流程，对相关领域PPP项目的运作与实施提供有效指导。可以看出，近年来政府频繁出台的相关文件，既鼓励PPP项目的落地与运营，又对PPP模式的健康发展提供政策上的规范。 三、中国PPP模式存在的问题
目前，我国PPP模式正处于风口上，各级政府及民间资本对PPP未来的发展均充满期待。尤其是近三年来的PPP模式快速扩展，走完了发达国家几十年的PPP发展道路，在这种快速发展的背后，还需清醒的意识到我国对PPP模式的应用尚不成熟，还存在许多问题需要解决。
1.法律法规不健全。国务院及各部委曾制定关于PPP模式的规章、条例及管理办法，但这些法规主要是针对具体项目制定的专营管理办法。截止目前，我国尚缺少一套系统、完备的法律法规，以对PPP模式提供相应的法律支撑。除了立法的缺失，现有各部委的规范性文件之间存在的冲突与矛盾，一定程度上导致地方政府与民间资本无所适从。缺少完善的法律法规作支撑，一方面会导致PPP模式在我国的应用过程中产生各种问题，包括合同不规范、流程不合理、纠纷难以协调等，必然会影响各类PPP项目的建设及运营；另一方面会导致私人部门投资基础设施建设的积极性大大挫伤，对我国继续推广PPP模式造成一定的制约。
2.政府行为不规范。部分地方政府在应用PPP模式过程中，存在着一些不规范行为，影响了PPP项目的运营。首先，借PPP项目变相融资。有些地方政府在进行项目融资时，名义上是建设PPP项目，实际上则采取政府回购、政府兜底、明股实债、固定回报等形式变相融资。其次，部分地方政府在PPP项目招标过程中，在企业的注册资本、保证金、融资能力等方面设置较高门槛，降低采购环节的竞争，利于国有企业尤其是央企的进入，从而达到阻止民营企业进入的目的。再次，部分地方政府有意规避PPP的管理要求而茫目引进项目，摒弃PPP的操作流程，打着政府购买服务等的旗号变相引进项目，或者故意隐藏一些现金流稳定的项目，仅公开资金来源少、回报率低的项目。
3.民营资本参与度低。参与PPP项目的民营资本比重过低，主要的社会资本仍是央企、地方国企及融资平台。对于收益率高、风险率低的公共项目，政府不愿意将其推向市场与社会资本合作；对于收益率低、风险率高的公共项目，民营资本参与的热情降低。即使项目收益不足以覆盖投资成本，一定程度上可以得到政府付费或财政补贴，但国办发2015（42号）文件规定PPP财政支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，因此对财力较弱的地方政府而言，推出此类项目的空间将受到极大的限制。当前我国的PPP项目中，盈利能力较强的预期收益率约为8%-9%，民营企业净资产收益率约为14%，高于大多数的PPP项目回报，导致对民营资本的吸引力不足。
4.监管体制不完善。我国对PPP模式的监管，主要依靠传统的行政手段，存在监管方式单一、监管部门职能不清晰等问题。一是监管主体较多，包括行业监管（发改委、财政部和交通部等）和一般监管（规划、公安、国土、环保、审计、工商、质监、安监和税务等）组成，监管主体间职责划模糊。二是缺乏能够代表社会公众利益的第三方监管机构，社会公众作为公共服务的消费者，其消费诉求找不到合适的表达途径，很难对政府部门和社会资本形成有效的约束，难以保证项目建设质量及运营效率达到预期效果，侵害社会公众的利益。
四、结语
PPP模式在我国经历了三十多年的发展，越来越多的被应用于公共建设领域，逐渐成为解决公共项目建设问题的有效模式。还应看到，PPP模式在我国的发展尚不成熟，其推广应用中存在着法律法规不健全、政府行为不规范、民营资本参与度低及监管体制不完善等问题。因此，各地政府部门在推广PPP模式的同时，还应着力解决上述问题，才能促进其顺利运行与长久发展。
参考文献
[1]刘穷志，张森.中国PPP的发展历程、主要问题与改革展望[J].财政监督，2017（4）：5-9.
[2]董再平.中国PPP模式的内涵、实践和问题分析[J].经济纵横，2017（2）：129-134.
[3]鞠传霄.PPP的概念、模式及在中国的发展[J].现代管理科学，2017（8）：109-111.
[4]李娟芳.新时期我国PPP模式存在的问题及对策研究[J].安徽建筑，2016（5）：273-275.
[5]王雪婷.关于PPP模式在城市基础设施建设中应用的研究[D].山西财经大学，2016.
作者簡介：张智慧（1976—）女。山东青岛人。青岛科技大学硕士研究生。从事项目管理研究。
※基金项目：2017年度阜新市社会科学研究立项课题（2017Fs11x027）.