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【摘 要】建设项目跟踪审计是审计工作的延伸和拓展，是现代审计制度的创新，是解决当前建设领域突出问题的有效方法。本文分析了建设项目跟踪审计的必要性，探讨了当前跟踪审计存在的问题与不足，并提出了一些相应的措施和建议。
【关键词】建设项目；跟踪审计；思路建议
Discuss follow-up auditing of construction projects
Fang Ru-sheng
(Wenzhou City Audit Bureau Wenzhou Zhejiang 325000)
【Abstract】Building project tracking audit is an extension and expansion of audit work, the innovation of modern audit system is to solve the outstanding problems in the field of the current building an effective method. This article analyzes the necessity of the construction project tracking the audit to discuss the current problems and track audit deficiencies and made a number of corresponding measures and recommendations.
【Key words】Construction projects; Tracking audit; Ideas proposed
建設项目跟踪审计是近年来我国投资审计正在探索的一项新的工作，它是指对建设项目从立项开始到竣工决算为止的投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计。与以往的建设项目竣工决算审计相比，它更强调的是对过程的控制和问题的预防。跟踪审计通过对建设项目全过程或重点环节进行的监督和检查，能够及时发现和纠正影响工程建设的问题和隐患，对于提高国家建设项目的投资效益，从源头上预防和制止腐败行为的发生，有着十分重要的作用，也是国家审计机关发挥社会经济“免疫功能”的一项有效举措。
1.建设项目跟踪审计的必要性
近年来，随着全国各地建设项目投资不断增长，建设领域的各种问题不断暴露出来，决策不科学、超投资、超概算、超工期等现象普遍存在，而传统的审计多属于事后审计，是一种事后的静态审计监督，审计难以发挥应有的经济卫士作用。
建设项目审计发展到更高的阶段，不但要监督财政财务收支的真实性和合规性，更要求监督其有效性，以便节约资金、增强效益、促进国家经济发。当前，传统事后审计监督的弊端不断显现。审计时发现了建设项目中存在损失浪费，但资金已经难以挽回；得知某些违规行为，但不良影响已经扩大；找到管理制度的漏洞，但问题已经难以纠正；查处腐败案件，但当事人已经落马。单一的传统事后审计直接面临着“时间滞后、职能弱化、诉讼增多、风险加大”等诸多现实问题，使审计工作处于十分被动的局面。
“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，温家宝总理给审计工作赋予了新的使命和重托。审计工作要围绕各级政府经济中心工作进行，服务于改革开放的大局，通过审计手段和方法创新，充分发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御的三大基本功能。鉴于此，建设项目审计需从投资决策开始即参与到工程项目中，及时揭露工程建设过程中的损失浪费现象和违法违规行为，及时揭露项目管理中的制度性和体制性缺陷，针对发现的问题及时记录并快速反馈，通过提供审计建议来敦促建设、施工、监理等有关单位认真履行职责，提高建设项目的经济性、效率性和效益性。跟踪审计的普遍推广和步入科学化发展轨道，对建设项目的整体效益将起到良好保障作用。
2.当前跟踪审计存在的问题与不足
近年来，我国各级审计机关通过开展建设项目跟踪审计，取得了良好的成效，但是，我们也应该清醒地认识到，作为一项探索性的工作，跟踪审计还存在着一些问题与不足，还有待进一步地规范和完善。主要表现在：
2.1 跟踪审计尚未完全覆盖到建设项目的全过程。虽然跟踪审计是贯穿于建设项目的各个环节，对建设项目的全过程进行连续、全面、系统地审计。但在目前的跟踪审计实践中，绝大多数是在施工阶段才介入跟踪审计，对前期的相关阶段关注较少，而且越是在项目建设的前期，这种审计监督上的缺位现象越明显。这样在前期决策、设计和招投标阶段所影响的造价，便无法得到有效的控制，跟踪审计的效果就不充分、不明显。
2.2 跟踪审计的角色定位容易出现偏离。跟踪审计打破了建设项目的传统审计模式，但由于跟踪审计的相关制度与规范尚不健全，审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。
2.3 跟踪审计的相关制度未健立健全。目前各级审计机关虽然对跟踪审计进行了大胆实践，形成了一套跟踪审计实践的操作思路，但还未从审计理论上加以总结和提升，还未建立一整套相关的跟踪审计的规章制度,没有系统地上升到审计规范。开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点等依然需要不断的探索，跟踪审计有待于规范化、制度化、科学化。
2.4 跟踪审计的质量难以保证。跟踪审计是对建设项目的全过程审计,涉及项目建设的各个过程和方方面面。从开工建设到交付使用涉及众多环节和多个部门，有些涉及非常专业的知识,，审计机关作为一个经济监督部门，限于自身人员的专业知识的局限性和审计资源的有限性，难以对每个跟踪审计项目做到保质保量，审深审透。能否合理配置审计资源，提升审计能力，直接影响跟踪审计效果。
2.5 对跟踪审计效果的评价存在认识上的误区。在传统的事后审计模式下，形成了一种带普遍性的业绩评价观，即以某项工程的核减额及核减率来评价审计的绩效，而在目前的跟踪审计中，存在这种业绩评价观的现象依然比较普遍。实际上，由于跟踪审计是全过程的监督，对投资、质量、工期等进行全方位的审计，审计发现的问题在项目进展过程中大多都已得到解决，事后集中的核减等就不复存在，因此传统的评价方法并不适用于对跟踪审计效果的评价。
3. 进一步完善跟踪审计的思路建议
3.1 提前介入,贯穿于项目建设全过程。跟踪审计在建设项目审计模式上的创新主要表现在其审计过程的经常性。建设项目的多样性决定了审计人员在跟踪审计时应区别情况,采取不同的审计方式。 但不论采取何种方式,审计都应贯穿于其建设的全过程，保持它应有的连续性。审计人员应该在前期充分调研的基础上，制定科学可行的审计实施方案，从宏观层面确定审计工作重点和可能对审计目标有重要影响的审计事项，综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方要素后，研究确定审计介入时间和介入环节。
3.2 准确定位，合理把握跟踪审计介入深度。审计作为第三者参与项目建设的过程，本身不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能。如果在跟踪审计实践中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与监理、建设主管部门等职责交叉、重复等，不仅违背绩效审计提高效率、效益的初衷，更损害审计的独立性，造成审计职能越位。审计人员应该恪守《审计法》赋予的监督职能，切实把握好监督者的角色定位，努力做到到位而不越位。同时强调依法独立开展监督，不能搞同体监督，更不能沦为被审计单位内审机构。审计经费应争取财政预算安排，严格与被审计单位划清界限，审计部门不得与被审计单位通过签订协议等形式，在建设成本中列支审计费用。
3.3 统一规范，建立健全跟踪审计法律法规。我国跟踪审计仍处在探索发展阶段，在审计实务的具体操作上存在较大差异，规范化程度不高。一些共性问题的实施标准不一，弹性较大、缺乏统一做法，导致审计工作带有很大的主观性和随意性。全国性法律法规的真空使得跟踪审计发展受到了一定限制。为确保跟踪审计有法可依，更好地为工程建设项目服务，应建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范。以此为审计人员提供具体指导，使跟踪审计逐步走上程序化、规范化、制度化的科学发展轨道。
3.4 整合资源，确保跟踪审计质量。为了解决审计机关人员少、任务重的矛盾，审计机关用整合审计资源，创新工作方式。可以采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，审计机关对审计结果的真实性、合法性负责。如一些地方通过建立中介机构库和专家库，加强对聘请人员和受托机构审计质量和廉政建设的监督管理的做法，便是一种有益的探索。也可以充分发挥内部审计机构的作用。内部审计机构是审计力量的组成部分,具有熟悉内部业务、易沟通等优势。对一些行业性、专业性较强的问题，我们可以吸收内部审计人员参与，作一些基础性、前期性的调查、咨询等工作，或要求内部审计先审核把关，再接受审计机关审计等办法。
3.5 创新观念，建立科学合理的考核标准。现行审计项目成果考核和审计人员业绩评价标准注重发现违法违规问题，特别是要情要目采用数量等。而跟踪审计的目标是尽量使被审计项目“不出问题，少出问题，至少不出大问题”，显然两者就目的性而言存在一定矛盾。如果统一按照现行审计项目考核评价标准，跟踪审计的成果将难以充分体现，审计人员的积极性容易受到挫伤，不利于绩效審计成果的推广，不利于审计监督“免疫系统”功能的充分发挥。成果考核和业绩评价标准应该进行相应调整和创新，宜改变以往以工程核减率、大案要案等作为单一评价审计效果的观念，强调绩效审计。比如，更多关注通过审计促进被审计单位加强管理、提高绩效，更多地关注通过审计促进被审计单位建章立制，提高风险防御能力，增强防腐拒变体系等方面内容。
参考文献
［1］ 曹慧明等：《建设项目跟踪审计》，中国财政经济出版社，2005
［2］ 任延艳：《建设项目跟踪审计的局限性及对策［J］》，审计月报，2007（1）.
［3］ 黄小林：《开展建设项目跟踪审计的几个关键点［J］》，中国审计报，2009(2).
［文章编号］1006-7619（2011）01-21-043
【关键词】建设项目；跟踪审计；思路建议
Discuss follow-up auditing of construction projects
Fang Ru-sheng
(Wenzhou City Audit Bureau Wenzhou Zhejiang 325000)
【Abstract】Building project tracking audit is an extension and expansion of audit work, the innovation of modern audit system is to solve the outstanding problems in the field of the current building an effective method. This article analyzes the necessity of the construction project tracking the audit to discuss the current problems and track audit deficiencies and made a number of corresponding measures and recommendations.
【Key words】Construction projects; Tracking audit; Ideas proposed
建設项目跟踪审计是近年来我国投资审计正在探索的一项新的工作，它是指对建设项目从立项开始到竣工决算为止的投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计。与以往的建设项目竣工决算审计相比，它更强调的是对过程的控制和问题的预防。跟踪审计通过对建设项目全过程或重点环节进行的监督和检查，能够及时发现和纠正影响工程建设的问题和隐患，对于提高国家建设项目的投资效益，从源头上预防和制止腐败行为的发生，有着十分重要的作用，也是国家审计机关发挥社会经济“免疫功能”的一项有效举措。
1.建设项目跟踪审计的必要性
近年来，随着全国各地建设项目投资不断增长，建设领域的各种问题不断暴露出来，决策不科学、超投资、超概算、超工期等现象普遍存在，而传统的审计多属于事后审计，是一种事后的静态审计监督，审计难以发挥应有的经济卫士作用。
建设项目审计发展到更高的阶段，不但要监督财政财务收支的真实性和合规性，更要求监督其有效性，以便节约资金、增强效益、促进国家经济发。当前，传统事后审计监督的弊端不断显现。审计时发现了建设项目中存在损失浪费，但资金已经难以挽回；得知某些违规行为，但不良影响已经扩大；找到管理制度的漏洞，但问题已经难以纠正；查处腐败案件，但当事人已经落马。单一的传统事后审计直接面临着“时间滞后、职能弱化、诉讼增多、风险加大”等诸多现实问题，使审计工作处于十分被动的局面。
“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，温家宝总理给审计工作赋予了新的使命和重托。审计工作要围绕各级政府经济中心工作进行，服务于改革开放的大局，通过审计手段和方法创新，充分发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御的三大基本功能。鉴于此，建设项目审计需从投资决策开始即参与到工程项目中，及时揭露工程建设过程中的损失浪费现象和违法违规行为，及时揭露项目管理中的制度性和体制性缺陷，针对发现的问题及时记录并快速反馈，通过提供审计建议来敦促建设、施工、监理等有关单位认真履行职责，提高建设项目的经济性、效率性和效益性。跟踪审计的普遍推广和步入科学化发展轨道，对建设项目的整体效益将起到良好保障作用。
2.当前跟踪审计存在的问题与不足
近年来，我国各级审计机关通过开展建设项目跟踪审计，取得了良好的成效，但是，我们也应该清醒地认识到，作为一项探索性的工作，跟踪审计还存在着一些问题与不足，还有待进一步地规范和完善。主要表现在：
2.1 跟踪审计尚未完全覆盖到建设项目的全过程。虽然跟踪审计是贯穿于建设项目的各个环节，对建设项目的全过程进行连续、全面、系统地审计。但在目前的跟踪审计实践中，绝大多数是在施工阶段才介入跟踪审计，对前期的相关阶段关注较少，而且越是在项目建设的前期，这种审计监督上的缺位现象越明显。这样在前期决策、设计和招投标阶段所影响的造价，便无法得到有效的控制，跟踪审计的效果就不充分、不明显。
2.2 跟踪审计的角色定位容易出现偏离。跟踪审计打破了建设项目的传统审计模式，但由于跟踪审计的相关制度与规范尚不健全，审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。
2.3 跟踪审计的相关制度未健立健全。目前各级审计机关虽然对跟踪审计进行了大胆实践，形成了一套跟踪审计实践的操作思路，但还未从审计理论上加以总结和提升，还未建立一整套相关的跟踪审计的规章制度,没有系统地上升到审计规范。开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点等依然需要不断的探索，跟踪审计有待于规范化、制度化、科学化。
2.4 跟踪审计的质量难以保证。跟踪审计是对建设项目的全过程审计,涉及项目建设的各个过程和方方面面。从开工建设到交付使用涉及众多环节和多个部门，有些涉及非常专业的知识,，审计机关作为一个经济监督部门，限于自身人员的专业知识的局限性和审计资源的有限性，难以对每个跟踪审计项目做到保质保量，审深审透。能否合理配置审计资源，提升审计能力，直接影响跟踪审计效果。
2.5 对跟踪审计效果的评价存在认识上的误区。在传统的事后审计模式下，形成了一种带普遍性的业绩评价观，即以某项工程的核减额及核减率来评价审计的绩效，而在目前的跟踪审计中，存在这种业绩评价观的现象依然比较普遍。实际上，由于跟踪审计是全过程的监督，对投资、质量、工期等进行全方位的审计，审计发现的问题在项目进展过程中大多都已得到解决，事后集中的核减等就不复存在，因此传统的评价方法并不适用于对跟踪审计效果的评价。
3. 进一步完善跟踪审计的思路建议
3.1 提前介入,贯穿于项目建设全过程。跟踪审计在建设项目审计模式上的创新主要表现在其审计过程的经常性。建设项目的多样性决定了审计人员在跟踪审计时应区别情况,采取不同的审计方式。 但不论采取何种方式,审计都应贯穿于其建设的全过程，保持它应有的连续性。审计人员应该在前期充分调研的基础上，制定科学可行的审计实施方案，从宏观层面确定审计工作重点和可能对审计目标有重要影响的审计事项，综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方要素后，研究确定审计介入时间和介入环节。
3.2 准确定位，合理把握跟踪审计介入深度。审计作为第三者参与项目建设的过程，本身不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能。如果在跟踪审计实践中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与监理、建设主管部门等职责交叉、重复等，不仅违背绩效审计提高效率、效益的初衷，更损害审计的独立性，造成审计职能越位。审计人员应该恪守《审计法》赋予的监督职能，切实把握好监督者的角色定位，努力做到到位而不越位。同时强调依法独立开展监督，不能搞同体监督，更不能沦为被审计单位内审机构。审计经费应争取财政预算安排，严格与被审计单位划清界限，审计部门不得与被审计单位通过签订协议等形式，在建设成本中列支审计费用。
3.3 统一规范，建立健全跟踪审计法律法规。我国跟踪审计仍处在探索发展阶段，在审计实务的具体操作上存在较大差异，规范化程度不高。一些共性问题的实施标准不一，弹性较大、缺乏统一做法，导致审计工作带有很大的主观性和随意性。全国性法律法规的真空使得跟踪审计发展受到了一定限制。为确保跟踪审计有法可依，更好地为工程建设项目服务，应建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范。以此为审计人员提供具体指导，使跟踪审计逐步走上程序化、规范化、制度化的科学发展轨道。
3.4 整合资源，确保跟踪审计质量。为了解决审计机关人员少、任务重的矛盾，审计机关用整合审计资源，创新工作方式。可以采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，审计机关对审计结果的真实性、合法性负责。如一些地方通过建立中介机构库和专家库，加强对聘请人员和受托机构审计质量和廉政建设的监督管理的做法，便是一种有益的探索。也可以充分发挥内部审计机构的作用。内部审计机构是审计力量的组成部分,具有熟悉内部业务、易沟通等优势。对一些行业性、专业性较强的问题，我们可以吸收内部审计人员参与，作一些基础性、前期性的调查、咨询等工作，或要求内部审计先审核把关，再接受审计机关审计等办法。
3.5 创新观念，建立科学合理的考核标准。现行审计项目成果考核和审计人员业绩评价标准注重发现违法违规问题，特别是要情要目采用数量等。而跟踪审计的目标是尽量使被审计项目“不出问题，少出问题，至少不出大问题”，显然两者就目的性而言存在一定矛盾。如果统一按照现行审计项目考核评价标准，跟踪审计的成果将难以充分体现，审计人员的积极性容易受到挫伤，不利于绩效審计成果的推广，不利于审计监督“免疫系统”功能的充分发挥。成果考核和业绩评价标准应该进行相应调整和创新，宜改变以往以工程核减率、大案要案等作为单一评价审计效果的观念，强调绩效审计。比如，更多关注通过审计促进被审计单位加强管理、提高绩效，更多地关注通过审计促进被审计单位建章立制，提高风险防御能力，增强防腐拒变体系等方面内容。
参考文献
［1］ 曹慧明等：《建设项目跟踪审计》，中国财政经济出版社，2005
［2］ 任延艳：《建设项目跟踪审计的局限性及对策［J］》，审计月报，2007（1）.
［3］ 黄小林：《开展建设项目跟踪审计的几个关键点［J］》，中国审计报，2009(2).
［文章编号］1006-7619（2011）01-21-043