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[摘要]我国公办与民办高校在法律上已获得了平等的地位,而平等地位在实践中是否得到了落实是个值得探讨的问题。对北京市、西安市、厦门市、泉州市四地公办、民办高校的调查结果显示,有的地区基本上得到了落实,有的地区仅部分得到了落实;有的学校落实得较好,有的学校落实得不理想。四地在落实公办、民办高校公平竞争方面存在着差异性的同时,在某些方面又表现出趋同性,公办与民办高校之间公平竞争的落实是一个由“考虑少”到“考虑、重视”再到“部分政策得到落实”的演变过程。
[关键词]公办高校 民办高校 公平竞争 个案调查
[作者简介]毛勇(1964- ),男,安徽濉溪人,南京审计学院高等教育研究所,副研究员,博士,研究方向为民办高等教育。(江苏 南京 210029)
[课题项目]本文系江苏省教育科学“十一五”规划课题“民办高校办学特色形成与竞争力提升的发展研究”的研究成果之一。(课题编号:D/2009/01/082)
[中图分类号]G647[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)05-0016-03
随着《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》的颁布,从理论上讲,中国公办、民办高校已拥有法律上的平等地位。但是,由于各地民办高等教育发展水平的差异较大,民办高校发展不平衡,以及各地对民办高等教育支持与鼓励的法规政策不统一,中国公办、民办高校公平竞争的落实情况如何,值得我们研究。为此,笔者选取了中国民办高等教育起步较早的北京市、西安市以及起步较晚的厦门市、泉州市作为本文的研究对象。
一、调查情况
笔者对北京市、西安市、厦门市、泉州市四地若干所民办高校和同类同级别的公办高校进行了实地调研。调查的样本量为,公办高校9所、民办高校15所,调查时间为2005年5月至2007年3月,调查内容包括政府资助情况、师资情况、生源情况等方面,调查方式包括对民办高校的举办者、校长、教师、学生的个人访谈、座谈会、问卷调查,对公办高校领导的个人访谈以及对教育主管部门领导的个人访谈。
(一)政府资助情况
1.北京市对民办高校的经济资助没有明确的法规条款,但将部分民办高校征用土地纳入市政规划。北京市对市属市管的公办高校每年划拨一定的财政经费,而对民办高校的经济资助还没有明确的法规条款。总体而言,北京市大多数民办高校没有得到政府的财政资助,只有个别民办高校可以得到市、区政府有限的财政拨款。在征用土地方面,北京市政府将部分民办高校征用土地纳入市政规划,以教育用地进行划拨。
2.西安市政府没有给予民办高校经济资助,但在征用土地方面给予了很大支持。西安市民办高校征用土地以优惠的价格购置,部分民办高校利用国家闲置土地资产进行整合、租赁,西安市各级政府都给予了大力支持。在民办高校筹集办学经费方面,西安市金融机构给予了很大的支持,有的民办高校可以获得银行的信用贷款,有的民办高校可以获得银行的抵押贷款。
3.厦门市政府没有给予民办高校经济资助,但在征用土地方面给予支持。厦门市政府对公办高校在征用土地、校园建设等方面都给予了较大的经济资助,但民办高校却没有得到政府的经济资助。2005年,厦门市政府开始将民办高校征用土地纳入市政统一规划,征用土地按教育用地优惠价格购置。根据笔者调查,厦门市民办高校很难获得银行信用贷款,有的民办高校为了获得资金,不得不寻求第三方担保以获得商业贷款。
4.泉州市政府给予民办高校一定的经济资助,同时将其征用土地纳入市政规划。从2004年开始,泉州市政府拨款资助每所民办高校5万元。在征用土地方面,尽管多数民办高校遇到了困难,但是,政府将其纳入市政规划,按教育用地划拨(见17页表1)。
(二)师资情况
1.北京市民办高校教师户籍迁入困难,不能参与教师职称评定,部分学校为教师缴纳社会保险。北京市民办高校教师户籍迁入困难大。北京市民办高校教师的职称评定目前还没有纳入到北京市专业技术评审委员会评审之列。关于民办高校专任教师的社会保险问题,笔者调查的两所民办高校的情况是:一所学校为全部教师缴纳养老保险、医疗保险;另一所学校为部分教师缴纳社会保险,这两所学校都没有为教师缴纳住房公积金。
2.西安市民办高校的教师工资较高,部分教师可迁入户籍,可以参与教师职称评定,可以申请省、市级课题。西安市一些民办高校教师的工资比同类同级别公办高校教师要高。几年前被录用的本科生户口可以迁移至西安市,现在录用的硕士研究生的户口均可以迁入西安市。西安市民办高校的教师可以参加教师职称评定,也可以参加省、市级课题的申请。
3.厦门市民办高校教师的工资普遍较低,部分教师可迁入户籍,不能参与教师职称评定,学校按企业单位的标准为教师缴纳保险,无法申请省、市级课题。与同类同级别公办高校教师相比,厦门市民办高校教师的工资普遍较低。教师只要是本科学历,其户口可以迁移至厦门市。教师的职称评定仍没有纳入省、市级职称评审。在缴纳社会保险方面,有的学校为教师缴纳养老保险、医疗保险,有的学校只缴纳养老保险,或只缴纳医疗保险,或什么保险都不缴纳。民办高校的教师无法申请到省、市级课题,民办高校教师进修、培训和提升学历的费用自筹。
4.泉州市民办高校教师工资相对较低,教师户籍可迁入泉州,教师可以参与职称评定,可申请市级课题。与同类同级别公办高校教师相比,泉州市民办高校教师的工资相对较低。民办高校教师的户口可以落户泉州市,人事档案由市人才交流中心管理,教师可以参加省、市的职称评定,可以申请市级课题,教师进修、培训机会及提升学历的费用自筹(见表2)。
(三)生源及学生获得资助的情况
1.北京市政府对民办高校与同类同级别公办高校在招生录取方面一视同仁。北京市为了解决民办高校的生源(包括生源质量)问题,允许一些民办高校有一定比例的自主招生,这在一定程度上提高了民办高校的生源质量和学生的报到率。2004年,北京市在《北京市进一步完善市属市管高等学校国家助学贷款工作的通知》中规定,北京市民办高校经济困难的学生可以与公办高校学生一样申请国家助学贷款。但是,根据笔者实地调查的两所民办高校,学生仍不能申请到国家助学贷款。
2.西安市政府对民办高校与同类同级别公办高校在招生录取方面一视同仁。2002年,《陕西省国家助学贷款实施办法》规定,民办高校经济困难的学生与公办高校学生一样可以申请国家助学贷款,但事实上,民办高校经济困难的学生仍申请不到国家助学贷款。
3.厦门市民办高校招生已纳入国家统一招生、统一录取范畴,同时预留20%的招生名额。厦门市有的民办高校完成不了计划招生指标,还可以进行补录,在学生户口迁移方面,厦门市民办高校学生也可以迁移户口。
4.泉州市民办高校与公办高校同时招生与录取,同时预留20%的招生名额,第一次录取不满时,还可以补录。民办高校的学生可以迁移户口,经济困难的学生可以享受国家助学金。在民办高校的学生申请国家助学贷款方面,泉州市目前只有仰恩大学的学生可以向银行申请助学贷款,其他民办高校的学生仍不能享受助学贷款。
二、比较分析
(一)政府资助的落实
在划拨土地方面,由于北京市地价比较高,北京市民办高校征用土地确实不易,有些要扩大校园面积的民办高校不得不在远离北京市区的县辖区征用土地,北京市县区政府在划拨土地方面给予了民办高校很大的支持。北京市政府在民办高校征用土地方面的税收优惠政策基本得到了落实。西安市民办高校在2000年前后开始进入征用土地阶段,并得到了西安市各级政府的大力支持,使其能较为顺利地完成对土地的征用。厦门市和泉州市两地民办高校在征用土地方面,同样面临很大的困难,这与这两个地方的土地资源紧缺有一定的关系。2004年前后泉州市政府将几所民办高校征用土地纳入市政规划,民办高校征用土地均得到了较好的落实。2005年,厦门市政府才将几所民办高校征用土地纳入市政规划,几所民办高校征用土地逐步得到了落实。
在银行贷款方面,西安市民办高校得到了银行的大力支持,银行信用贷款达30亿元,相对而言,北京市、厦门市、泉州市三地的民办高校很难以信用贷款来筹集资金,政府支持力度小,抵押贷款较多,而且贷款规模较小。在政府对审批申请正式建校的民办高校方面,北京市比西安市、厦门市、泉州市三地控制得严格,特别是2000年高职类院校审批权下放到省、自治区、直辖市后。这一方面是由于北京对社会的稳定的要求;另一方面也体现了政府政策的导向,民办高校尽量向其他省(市)倾斜,北京市的发展重点在公办高校。陕西省、福建省的控制相对较为宽松,近几年,这两省已审批多所民办高校。在厦门市,有的民办高校虽没有达到规定的校园面积或长期租赁的校舍,但福建省政府还是采取灵活的“区别对待”政策予以批准,使之正式建校。
(二)教师待遇的落实
在教师待遇方面,北京市、厦门市、泉州市三地民办高校的教师工资低于同类同级别公办高校教师的工资;而西安市有些民办高校的教师工资高于同类同级别公办高校教师的工资。在教师的户口迁移方面,北京市民办高校的教师即使是研究生学历,每年也只能迁移一少部分;而西安市、厦门市、泉州市三地民办高校的教师只要是本科学历便可办理户口迁移。在职称评定方面,西安市、泉州市两地民办高校的教师已可以参与职称评定;而在北京市、厦门市两地,有的民办高校只能参与校内职称评定,甚至有些民办高校还没有建立校内评定制度。四地民办高校教师的进修、培训或提升学历目前仍处于自发状态,学校还没有形成资助制度。在教师参与科研课题申报方面,西安市、泉州市两地民办高校的教师已可以参与科研课题申报,但民办高校教师申报课题立项后,费用自筹;北京市、厦门市两地民办高校的教师无法参与课题的申报。在为教师缴纳社会保险方面,四地各不相同,西安市民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险;北京市、厦门市两地有的民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险,有的民办高校只为教师缴纳其中一种或什么也不缴纳;泉州市有的民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险,有的民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险五种社会保险。四地民办高校都没有为教师缴纳住房公积金。四地民办高校在教师的待遇、户口迁移、职称评定、申报课题、业务进修、提升学历等方面与同类同级别的公办高校相比,有些方面得到落实,有些方面仍没有得到落实;有的地区落实得较好,有的地区落实得不令人满意;即使同一省的民办高校,有的学校落实得较好,有的学校落实得不理想。
(三)学生获得资助情况的落实
在招生政策方面,四地民办高校与同类同级别的公办高校统一录取、统一招生。北京市还对部分民办高校实行一定比例的提前招生,有利于提高民办高校的生源质量和报到率;西安市允许民办高校降分补录;厦门市、泉州市两地给予民办高校20%的预留招生名额,有利于提高民办高校的录取率。在高中毕业生选报情况方面,考生一般还是先选择公办高校,后选择民办高校。在录取分数方面,与同类同级别的公办高校的相比,四地民办高校学生的入学分数较低。在生源的招生指标分配方面,北京市控制较为严格,而西安市、厦门市、泉州市三地相对宽松。在经济困难学生申请国家助学贷款方面,四地民办高校经济困难学生均无法享受国家助学贷款,尽管西安市和北京市分别于2002年和2004年为此下发专门的文件,但是,西安市和北京市民办高校经济困难学生仍无法享受国家助学贷款。泉州市民办高校经济困难的学生可与公办高校的学生一样享受国家困难助学金。从以上分析来看,政府对民办高校体现出一定程度的“区别对待”。
三、结论
第一,地区民办高校的发展情况在很大程度上反映了地方政府或教育行政部门的政策和态度。有的地方政府对民办高校积极支持,鼓励发展,在民办高校征用土地、贷款等方面给予优惠或鼓励,有的地方政府对民办高校的支持力度不够。从20世纪80年代起至今,在对民办高校经济资助方面,无论是国家还是地方政府都没有制定相关的法规条款。北京市对个别民办高校实行奖励或资助,泉州市政府每年划拨少量资金给予民办高校经济资助,可以说,这两地政府在对民办高校的经济资助方面迈出了可喜的一步。到目前为止,西安市、厦门市两地的民办高校仍享受不到政府的经济奖励或经济资助。由此可见,政府对民办高校的经济资助,四地表现出一定的差异性。民办高校能否获得资助,一方面取决于地方政府支持民办高校的态度及地方经济实力,另一方面取决于民办高校在本地区发展的影响力和规模。地方政府有了经济实力,资助民办高校就有了经济基础和条件。同时,态度或认识等因素也很重要,如厦门市经济发达,但其对民办高校没有经济奖励或资助。西安市鼓励民办高等教育发展更多的是因为看到了其拉动地方经济的功能,陕西的政府官员曾自豪地说,“陕西有两件宝贝:就是民办高校和兵马俑”。①这反映了西安市民办高校在短期内得到超常规发展的原因。西安市对民办高校的管理较为宽松,即有不少学者所说的“‘不管’就是最大的支持”,这里“不管”就是“不干预”。北京市对民办高校的管理体现出先“规范”后“发展”的理念,实际操作中“规范”往往多于“扶持”。厦门市政府对民办高校的资助在早期更多地体现为让其“自生自灭”,后期厦门市政府逐步在征用土地、税收优惠方面,尤其在民办高校申请正式建校过程中予以支持。泉州市民办高校在征用土地、税收优惠等方面落实得较好,在经济资助方面体现出一定的超前性。因为泉州市私人企业所占的比例很大,不论是政府还是普通群众,对公立、私立之间的态度并没有像其他地方那样“泾渭分明”。这说明民办与公办高校之间平等待遇的落实不仅仅体现在政策方面,也与当地的文化氛围有一定关系。四地政府对民办高校的资助存在一定差异,即使属于同一省的厦门市、泉州市两地政府对民办高校的资助也表现出一定的差异。在政府资助方面,四地虽然存在差异,但也存在共同点。如政府在对民办高校划拨土地时,虽然都遇到困难,但政府对民办高校征用土地和税收优惠等方面还是给予大力的支持(主要体现为政府对其进行非经济方式的资助),并逐步得到落实(尽管这一落实经历了较长的时间),这是四地民办高校得以发展的基础和关键的条件。
第二,民办高校与公办高校平等待遇的落实是一个演变发展的过程。在政府资助方面,对民办高校从没有资助到对个别民办高校进行少量资助,或形成制度化的少量的经济资助。在征用土地方面,政府由没有将民办高校纳入城市规划到纳入城市规划,并逐步得到落实。2005年笔者调研时,有的民办高校征用土地还没有得到落实,但在2006年已得到了落实。在教师的待遇方面,教师的户口迁移、职称评定、学校为其缴纳社会保险等方面由不被考虑或忽视到逐渐到得到落实。2005年,有些民办高校的教师还不能与公办高校教师一样参与职称评定,到2006年他们已经可以参与职称评定了。2005年,有些民办高校没有为教师缴纳社会保险,2006年这些学校已开始为教师缴纳社会保险。在招生录取方面,民办高校由与公办高校统一招生、统一录取,发展为给予民办高校一定比例的单独招生名额或预留一定的招生名额,甚至允许其降分录取。在学生获得资助方面,2005年,有些民办高校的学生还不能享受国家助学金,到2006年他们已可以享受国家助学金。由此可见,公办、民办高校公平竞争的落实,是一个由“考虑少”到“考虑、重视”再到“部分政策得到落实”的演变过程。
第三,在教师待遇方面,民办高校与公办高校存在较大差距,使民办高校的教师队伍不稳定。受国家和地方有关教师平等待遇法规条款落实和学校内部管理的影响,民办高校教师流动性大,抱有临时过渡心理的教师较多。这是四地民办高校教师中存在的普遍现象。公办高校在为教师缴纳社会保险、工资晋级等方面有比较完整的制度作保证,同时,按事业单位的标准缴纳的社会保险比按企业单位的标准缴纳的社会保险,其保险的种类和金额有较大的差距。无论在工资待遇方面还是在学校为教师社会保险方面,民办高校目前低于同类同级别公办高校。对比公办与民办高校教师之间的工资、社会福利待遇、工作量,就不难理解民办高校教师为何“来了又走了”的原因。总体上说,与公办高校相比,对于没有强大的经济实力,仅靠学费支撑的民办高校而言,其引进优秀专任教师的难度较大。民办高校师资出现“两头大,中间小”的现象不可避免。
第四,在招生录取方面,四地政府对民办高校均体现出一定程度的“区别对待”。即从公平竞争的角度来说,公办高校在竞争中处于绝对优势地位。这与地方政府制定的有关扶持社会力量办学的法规条款,民办高校在不同地区起步的早晚,民办高校在不同地区的发展规模以及民办高校举办者的管理理念有关。
[注释]
①张立勤.中国民办教育生存报告[M].北京:中国社会科学出版社,2004:231.
[关键词]公办高校 民办高校 公平竞争 个案调查
[作者简介]毛勇(1964- ),男,安徽濉溪人,南京审计学院高等教育研究所,副研究员,博士,研究方向为民办高等教育。(江苏 南京 210029)
[课题项目]本文系江苏省教育科学“十一五”规划课题“民办高校办学特色形成与竞争力提升的发展研究”的研究成果之一。(课题编号:D/2009/01/082)
[中图分类号]G647[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)05-0016-03
随着《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》的颁布,从理论上讲,中国公办、民办高校已拥有法律上的平等地位。但是,由于各地民办高等教育发展水平的差异较大,民办高校发展不平衡,以及各地对民办高等教育支持与鼓励的法规政策不统一,中国公办、民办高校公平竞争的落实情况如何,值得我们研究。为此,笔者选取了中国民办高等教育起步较早的北京市、西安市以及起步较晚的厦门市、泉州市作为本文的研究对象。
一、调查情况
笔者对北京市、西安市、厦门市、泉州市四地若干所民办高校和同类同级别的公办高校进行了实地调研。调查的样本量为,公办高校9所、民办高校15所,调查时间为2005年5月至2007年3月,调查内容包括政府资助情况、师资情况、生源情况等方面,调查方式包括对民办高校的举办者、校长、教师、学生的个人访谈、座谈会、问卷调查,对公办高校领导的个人访谈以及对教育主管部门领导的个人访谈。
(一)政府资助情况
1.北京市对民办高校的经济资助没有明确的法规条款,但将部分民办高校征用土地纳入市政规划。北京市对市属市管的公办高校每年划拨一定的财政经费,而对民办高校的经济资助还没有明确的法规条款。总体而言,北京市大多数民办高校没有得到政府的财政资助,只有个别民办高校可以得到市、区政府有限的财政拨款。在征用土地方面,北京市政府将部分民办高校征用土地纳入市政规划,以教育用地进行划拨。
2.西安市政府没有给予民办高校经济资助,但在征用土地方面给予了很大支持。西安市民办高校征用土地以优惠的价格购置,部分民办高校利用国家闲置土地资产进行整合、租赁,西安市各级政府都给予了大力支持。在民办高校筹集办学经费方面,西安市金融机构给予了很大的支持,有的民办高校可以获得银行的信用贷款,有的民办高校可以获得银行的抵押贷款。
3.厦门市政府没有给予民办高校经济资助,但在征用土地方面给予支持。厦门市政府对公办高校在征用土地、校园建设等方面都给予了较大的经济资助,但民办高校却没有得到政府的经济资助。2005年,厦门市政府开始将民办高校征用土地纳入市政统一规划,征用土地按教育用地优惠价格购置。根据笔者调查,厦门市民办高校很难获得银行信用贷款,有的民办高校为了获得资金,不得不寻求第三方担保以获得商业贷款。
4.泉州市政府给予民办高校一定的经济资助,同时将其征用土地纳入市政规划。从2004年开始,泉州市政府拨款资助每所民办高校5万元。在征用土地方面,尽管多数民办高校遇到了困难,但是,政府将其纳入市政规划,按教育用地划拨(见17页表1)。
(二)师资情况
1.北京市民办高校教师户籍迁入困难,不能参与教师职称评定,部分学校为教师缴纳社会保险。北京市民办高校教师户籍迁入困难大。北京市民办高校教师的职称评定目前还没有纳入到北京市专业技术评审委员会评审之列。关于民办高校专任教师的社会保险问题,笔者调查的两所民办高校的情况是:一所学校为全部教师缴纳养老保险、医疗保险;另一所学校为部分教师缴纳社会保险,这两所学校都没有为教师缴纳住房公积金。
2.西安市民办高校的教师工资较高,部分教师可迁入户籍,可以参与教师职称评定,可以申请省、市级课题。西安市一些民办高校教师的工资比同类同级别公办高校教师要高。几年前被录用的本科生户口可以迁移至西安市,现在录用的硕士研究生的户口均可以迁入西安市。西安市民办高校的教师可以参加教师职称评定,也可以参加省、市级课题的申请。
3.厦门市民办高校教师的工资普遍较低,部分教师可迁入户籍,不能参与教师职称评定,学校按企业单位的标准为教师缴纳保险,无法申请省、市级课题。与同类同级别公办高校教师相比,厦门市民办高校教师的工资普遍较低。教师只要是本科学历,其户口可以迁移至厦门市。教师的职称评定仍没有纳入省、市级职称评审。在缴纳社会保险方面,有的学校为教师缴纳养老保险、医疗保险,有的学校只缴纳养老保险,或只缴纳医疗保险,或什么保险都不缴纳。民办高校的教师无法申请到省、市级课题,民办高校教师进修、培训和提升学历的费用自筹。
4.泉州市民办高校教师工资相对较低,教师户籍可迁入泉州,教师可以参与职称评定,可申请市级课题。与同类同级别公办高校教师相比,泉州市民办高校教师的工资相对较低。民办高校教师的户口可以落户泉州市,人事档案由市人才交流中心管理,教师可以参加省、市的职称评定,可以申请市级课题,教师进修、培训机会及提升学历的费用自筹(见表2)。
(三)生源及学生获得资助的情况
1.北京市政府对民办高校与同类同级别公办高校在招生录取方面一视同仁。北京市为了解决民办高校的生源(包括生源质量)问题,允许一些民办高校有一定比例的自主招生,这在一定程度上提高了民办高校的生源质量和学生的报到率。2004年,北京市在《北京市进一步完善市属市管高等学校国家助学贷款工作的通知》中规定,北京市民办高校经济困难的学生可以与公办高校学生一样申请国家助学贷款。但是,根据笔者实地调查的两所民办高校,学生仍不能申请到国家助学贷款。
2.西安市政府对民办高校与同类同级别公办高校在招生录取方面一视同仁。2002年,《陕西省国家助学贷款实施办法》规定,民办高校经济困难的学生与公办高校学生一样可以申请国家助学贷款,但事实上,民办高校经济困难的学生仍申请不到国家助学贷款。
3.厦门市民办高校招生已纳入国家统一招生、统一录取范畴,同时预留20%的招生名额。厦门市有的民办高校完成不了计划招生指标,还可以进行补录,在学生户口迁移方面,厦门市民办高校学生也可以迁移户口。
4.泉州市民办高校与公办高校同时招生与录取,同时预留20%的招生名额,第一次录取不满时,还可以补录。民办高校的学生可以迁移户口,经济困难的学生可以享受国家助学金。在民办高校的学生申请国家助学贷款方面,泉州市目前只有仰恩大学的学生可以向银行申请助学贷款,其他民办高校的学生仍不能享受助学贷款。
二、比较分析
(一)政府资助的落实
在划拨土地方面,由于北京市地价比较高,北京市民办高校征用土地确实不易,有些要扩大校园面积的民办高校不得不在远离北京市区的县辖区征用土地,北京市县区政府在划拨土地方面给予了民办高校很大的支持。北京市政府在民办高校征用土地方面的税收优惠政策基本得到了落实。西安市民办高校在2000年前后开始进入征用土地阶段,并得到了西安市各级政府的大力支持,使其能较为顺利地完成对土地的征用。厦门市和泉州市两地民办高校在征用土地方面,同样面临很大的困难,这与这两个地方的土地资源紧缺有一定的关系。2004年前后泉州市政府将几所民办高校征用土地纳入市政规划,民办高校征用土地均得到了较好的落实。2005年,厦门市政府才将几所民办高校征用土地纳入市政规划,几所民办高校征用土地逐步得到了落实。
在银行贷款方面,西安市民办高校得到了银行的大力支持,银行信用贷款达30亿元,相对而言,北京市、厦门市、泉州市三地的民办高校很难以信用贷款来筹集资金,政府支持力度小,抵押贷款较多,而且贷款规模较小。在政府对审批申请正式建校的民办高校方面,北京市比西安市、厦门市、泉州市三地控制得严格,特别是2000年高职类院校审批权下放到省、自治区、直辖市后。这一方面是由于北京对社会的稳定的要求;另一方面也体现了政府政策的导向,民办高校尽量向其他省(市)倾斜,北京市的发展重点在公办高校。陕西省、福建省的控制相对较为宽松,近几年,这两省已审批多所民办高校。在厦门市,有的民办高校虽没有达到规定的校园面积或长期租赁的校舍,但福建省政府还是采取灵活的“区别对待”政策予以批准,使之正式建校。
(二)教师待遇的落实
在教师待遇方面,北京市、厦门市、泉州市三地民办高校的教师工资低于同类同级别公办高校教师的工资;而西安市有些民办高校的教师工资高于同类同级别公办高校教师的工资。在教师的户口迁移方面,北京市民办高校的教师即使是研究生学历,每年也只能迁移一少部分;而西安市、厦门市、泉州市三地民办高校的教师只要是本科学历便可办理户口迁移。在职称评定方面,西安市、泉州市两地民办高校的教师已可以参与职称评定;而在北京市、厦门市两地,有的民办高校只能参与校内职称评定,甚至有些民办高校还没有建立校内评定制度。四地民办高校教师的进修、培训或提升学历目前仍处于自发状态,学校还没有形成资助制度。在教师参与科研课题申报方面,西安市、泉州市两地民办高校的教师已可以参与科研课题申报,但民办高校教师申报课题立项后,费用自筹;北京市、厦门市两地民办高校的教师无法参与课题的申报。在为教师缴纳社会保险方面,四地各不相同,西安市民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险;北京市、厦门市两地有的民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险,有的民办高校只为教师缴纳其中一种或什么也不缴纳;泉州市有的民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险,有的民办高校为教师缴纳养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险五种社会保险。四地民办高校都没有为教师缴纳住房公积金。四地民办高校在教师的待遇、户口迁移、职称评定、申报课题、业务进修、提升学历等方面与同类同级别的公办高校相比,有些方面得到落实,有些方面仍没有得到落实;有的地区落实得较好,有的地区落实得不令人满意;即使同一省的民办高校,有的学校落实得较好,有的学校落实得不理想。
(三)学生获得资助情况的落实
在招生政策方面,四地民办高校与同类同级别的公办高校统一录取、统一招生。北京市还对部分民办高校实行一定比例的提前招生,有利于提高民办高校的生源质量和报到率;西安市允许民办高校降分补录;厦门市、泉州市两地给予民办高校20%的预留招生名额,有利于提高民办高校的录取率。在高中毕业生选报情况方面,考生一般还是先选择公办高校,后选择民办高校。在录取分数方面,与同类同级别的公办高校的相比,四地民办高校学生的入学分数较低。在生源的招生指标分配方面,北京市控制较为严格,而西安市、厦门市、泉州市三地相对宽松。在经济困难学生申请国家助学贷款方面,四地民办高校经济困难学生均无法享受国家助学贷款,尽管西安市和北京市分别于2002年和2004年为此下发专门的文件,但是,西安市和北京市民办高校经济困难学生仍无法享受国家助学贷款。泉州市民办高校经济困难的学生可与公办高校的学生一样享受国家困难助学金。从以上分析来看,政府对民办高校体现出一定程度的“区别对待”。
三、结论
第一,地区民办高校的发展情况在很大程度上反映了地方政府或教育行政部门的政策和态度。有的地方政府对民办高校积极支持,鼓励发展,在民办高校征用土地、贷款等方面给予优惠或鼓励,有的地方政府对民办高校的支持力度不够。从20世纪80年代起至今,在对民办高校经济资助方面,无论是国家还是地方政府都没有制定相关的法规条款。北京市对个别民办高校实行奖励或资助,泉州市政府每年划拨少量资金给予民办高校经济资助,可以说,这两地政府在对民办高校的经济资助方面迈出了可喜的一步。到目前为止,西安市、厦门市两地的民办高校仍享受不到政府的经济奖励或经济资助。由此可见,政府对民办高校的经济资助,四地表现出一定的差异性。民办高校能否获得资助,一方面取决于地方政府支持民办高校的态度及地方经济实力,另一方面取决于民办高校在本地区发展的影响力和规模。地方政府有了经济实力,资助民办高校就有了经济基础和条件。同时,态度或认识等因素也很重要,如厦门市经济发达,但其对民办高校没有经济奖励或资助。西安市鼓励民办高等教育发展更多的是因为看到了其拉动地方经济的功能,陕西的政府官员曾自豪地说,“陕西有两件宝贝:就是民办高校和兵马俑”。①这反映了西安市民办高校在短期内得到超常规发展的原因。西安市对民办高校的管理较为宽松,即有不少学者所说的“‘不管’就是最大的支持”,这里“不管”就是“不干预”。北京市对民办高校的管理体现出先“规范”后“发展”的理念,实际操作中“规范”往往多于“扶持”。厦门市政府对民办高校的资助在早期更多地体现为让其“自生自灭”,后期厦门市政府逐步在征用土地、税收优惠方面,尤其在民办高校申请正式建校过程中予以支持。泉州市民办高校在征用土地、税收优惠等方面落实得较好,在经济资助方面体现出一定的超前性。因为泉州市私人企业所占的比例很大,不论是政府还是普通群众,对公立、私立之间的态度并没有像其他地方那样“泾渭分明”。这说明民办与公办高校之间平等待遇的落实不仅仅体现在政策方面,也与当地的文化氛围有一定关系。四地政府对民办高校的资助存在一定差异,即使属于同一省的厦门市、泉州市两地政府对民办高校的资助也表现出一定的差异。在政府资助方面,四地虽然存在差异,但也存在共同点。如政府在对民办高校划拨土地时,虽然都遇到困难,但政府对民办高校征用土地和税收优惠等方面还是给予大力的支持(主要体现为政府对其进行非经济方式的资助),并逐步得到落实(尽管这一落实经历了较长的时间),这是四地民办高校得以发展的基础和关键的条件。
第二,民办高校与公办高校平等待遇的落实是一个演变发展的过程。在政府资助方面,对民办高校从没有资助到对个别民办高校进行少量资助,或形成制度化的少量的经济资助。在征用土地方面,政府由没有将民办高校纳入城市规划到纳入城市规划,并逐步得到落实。2005年笔者调研时,有的民办高校征用土地还没有得到落实,但在2006年已得到了落实。在教师的待遇方面,教师的户口迁移、职称评定、学校为其缴纳社会保险等方面由不被考虑或忽视到逐渐到得到落实。2005年,有些民办高校的教师还不能与公办高校教师一样参与职称评定,到2006年他们已经可以参与职称评定了。2005年,有些民办高校没有为教师缴纳社会保险,2006年这些学校已开始为教师缴纳社会保险。在招生录取方面,民办高校由与公办高校统一招生、统一录取,发展为给予民办高校一定比例的单独招生名额或预留一定的招生名额,甚至允许其降分录取。在学生获得资助方面,2005年,有些民办高校的学生还不能享受国家助学金,到2006年他们已可以享受国家助学金。由此可见,公办、民办高校公平竞争的落实,是一个由“考虑少”到“考虑、重视”再到“部分政策得到落实”的演变过程。
第三,在教师待遇方面,民办高校与公办高校存在较大差距,使民办高校的教师队伍不稳定。受国家和地方有关教师平等待遇法规条款落实和学校内部管理的影响,民办高校教师流动性大,抱有临时过渡心理的教师较多。这是四地民办高校教师中存在的普遍现象。公办高校在为教师缴纳社会保险、工资晋级等方面有比较完整的制度作保证,同时,按事业单位的标准缴纳的社会保险比按企业单位的标准缴纳的社会保险,其保险的种类和金额有较大的差距。无论在工资待遇方面还是在学校为教师社会保险方面,民办高校目前低于同类同级别公办高校。对比公办与民办高校教师之间的工资、社会福利待遇、工作量,就不难理解民办高校教师为何“来了又走了”的原因。总体上说,与公办高校相比,对于没有强大的经济实力,仅靠学费支撑的民办高校而言,其引进优秀专任教师的难度较大。民办高校师资出现“两头大,中间小”的现象不可避免。
第四,在招生录取方面,四地政府对民办高校均体现出一定程度的“区别对待”。即从公平竞争的角度来说,公办高校在竞争中处于绝对优势地位。这与地方政府制定的有关扶持社会力量办学的法规条款,民办高校在不同地区起步的早晚,民办高校在不同地区的发展规模以及民办高校举办者的管理理念有关。
[注释]
①张立勤.中国民办教育生存报告[M].北京:中国社会科学出版社,2004:231.