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2018年12月《市场准入负面清单（2018年版）》发布以来，各地区、各部门围绕处理好政府和市场关系，坚持不懈推进“放管服”改革，大幅削减行政审批事项，主动降低制度性交易成本，全国范围逐步形成统一的市场准入负面清单管理模式。清单之外的行业、领域、业务等，市场主体可以依法平等进入，实现了“非禁即入”。据世界银行发布的营商环境报告：中国营商环境排名2018年为78位、2019年为46位，2020年上升到第31位，营商环境不断优化，改革成效不断显现。但在市场准入环节，当前还存在一些隐性的壁垒和门槛，“准入不准营”的现象在个别行业、领域仍然存在。本文深入分析了“负面清单制度”的发展历程、意义和问题，从研究角度提出几项政策建议。
一、我国市场准入负面清单制度的发展历程
市场准入负面清单是国务院以清单方式，明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等;清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。从党的十八届三中全会以来，我国市场准入负面清单制度从起步、试点、实施，再到深入推进，经历了循序渐进、不断完善的过程。
（一）起步探索阶段
2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“实行统一的市场准入制度”，让各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，这是“市场准入”概念正式提出。2014 年 6 月，國务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20 号）要求“改革市场准入制度”“制定市场准入负面清单”，明确定义了市场准入负面清单制度的概念内涵。
（二）试点试验阶段
2015年9月，国务院出台《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号），全面部署实施市场准入负面清单制度工作，明确了工作总体要求、主要任务和配套措施，并决定12月起在部分省份进行试点。2016 年3 月，国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单草案（试点版）》，包括禁止准入类 96 项、限制准入类 232 项，初步列明了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，部署在天津、上海、福建、广东开展试点，2017年试点又增加了辽宁、吉林、黑龙江等15省市。这一制度正式从改革政策走向了实操落地。试点地区“放管服”改革加快推进，市场准入制度环境、行政管理效率、投资便利程度得到极大的改善，市场活力得到进一步激发。与此同时，试点中也发现了清单“边界不够明晰、使用不够方便”等问题，需进一步修订完善。
（三）全面实施阶段
2017年10月，党的十九大召开，会议进一步明确了全面实施市场准入负面清单制度。在前期试点试验阶段基础上，2018年12月国家发展改革委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》），市场准入负面清单制度进入了全面实施阶段。2019年和2020年，国家发展改革委、商务部分别对上年度的清单进行了修订，减少了部分事项，进一步放宽准入限制，形成清单2019年版和2020年版，做到了“与时俱进”和“及时更新”。新版清单更加有利于推动有效市场与有为政府结合，更加有利形成公平竞争、高效规范的统一市场。
（四）深入推进阶段
2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。为适应新形势发展要求，支持海南打造具有中国特色的自由贸易港，促进生产要素更加自由、更加便利地流动，在全面实施的基础上，2021年4月，国家发展改革委、商务部印发《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2021〕479号），在医药卫生、金融、文化、教育及商业航天、民用航空、体育、种业等其他重点领域，进一步放宽海南全岛的市场准入，助力高质量高标准建设自由贸易港。这不仅是贯彻落实国家重大战略的具体举措，更是更加深入推进负面清单制度、在重点领域破局的创新举措。
二、市场准入负面清单是一项重大制度创新
（一）是党中央、国务院作出的重大决策，是制度性、全局性、根本性的重大改革创新
全面实施市场准入负面清单制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用，将普遍惠及内外资企业。一是降低了外商在国内投资面临的政策不确定性，有效激发了外商在国内投资的积极性，丰富了产品和服务供给。二是提高了内资企业的竞争意识和生产效率，通过“赛马”督促内资企业提升创新力和竞争力。三是解决了国内消费者的各类产品需求，带动了国内就业，增加了税收收入。四是为国际资本提供了巨大的市场空间和投资机遇，激发了市场活力。这一举措，有利于构建开放型经济新体制，有利于形成互惠互利、合作共赢法治化营商环境。
（二）是调整政府和市场关系的重要抓手，是构建社会主义现代化市场经济体系的重要基础
与常见“红名单”“正面清单”相比，负面清单是一种更开放、更包容、更透明的市场准入管理模式。市场准入负面清单制度的推进实施，一方面赋予市场主体更多的主动权和自主权，有利于各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间，有利于形成开放、竞争、有序的现代市场体系。另一方面政府作用的职责边界更加清晰，有利于收缩政府审批范围、创新政府监管方式、深化行政审批制度改革，提高行政管理的效率和效能，避免政府干预过多，为更好发挥政府作用创造了条件。这一制度解决了市场准入开放性、公平性、透明度不足，以及准入管理程序复杂等问题，能够形成市场作用和政府作用的合力。
（三）是构建开放型经济新体制的必要措施，是推进国家治理体系与治理能力现代化重要内容
实施市场准入负面清单制度，一是有利于促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，有利于优化营商环境、提升我国国际竞争力，有利于促进建立与国际规则接轨的现代市场体系，建设更高水平市场经济体制。二是清晰表明了市场准入的“ 红线”，能够赋予市场主体更多主动权，能够有效压缩政府在市场准入中的“剩余决定权”，形成更加科学高效的事中事后监管体系，有力推动政府治理体系变革。三是有利于推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系改革，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。 三、当前面临的问题和挑战
2018年实施市场准入负面清单制度至今，制度成效显著。考虑到这是新事物，没有可供借鉴的成熟国际经验，虽在2019年、2020年两次修订清单，与最初相比清单已有很大改进，但新业态新模式不断涌现、市场主体也在不断创新发展，清单难免存在不完善、不全面等技术性的问题。
（一）可能存在与经济社会发展不适应的清单事项
近些年深入推进“放管服”改革，我国行政审批事项已大幅缩减，但列入清单的具体措施条目依然较多。虽然这些措施都是有法律法规依据的，但也有条目与当前的技术工艺迭代、产业调整升级、市场发展阶段不相适应，有可能会出现部分清单事项不适应经济社会发展的风险。例如，随着新一代信息技术的发展，网约车行业的准入该如何管理，各地存在不尽相同的模式和做法。
（二）可能存在“单外有单”的市场准入审批事项
市场准入负面清单制度实施后，统一开放、竞争有序的现代市场体系逐步形成、不断完善。后续不应再有“单外有单”等情况。但我国各地区经济社会发展水平不一，资源要素禀赋各异，不排除某些地方仍存在“单外审批”的情况。全覆盖监管的缺乏，在一定程度上将影响清单的统一性和权威性。
（三）清单与相关法规和目录的关系未完全理顺
市场准入负面清单与相关法律法规的衔接问题主要体现在：一是对负面清单制度赋权不够，法律位阶过低，目前仍然处于从属或被动的地位。二是清单事项与地方法律法规的衔接不够顺畅，各地区间的差异化现状削弱了清单事项的执行力度。
（四）清单全面实施的配套监管体系有待完善
我国长期以来实行的前置审批、事前审批等市场监管方式，形成了重审批、弱监管的客观现象。市场准入负面清单的实施取消了一些前置审批，事中事后监管的重要性更加凸显。但目前的监管体系仍需加强：一是监管体制分割，监管队伍的数量和质量与新时代监管要求还有差距，监管的覆盖度和力度都需要加强。二是政务信息孤岛现象仍然存在，政务信息系统数据比较分散，难以为监管赋能。三是地方和基层监管能力差距较大，跨部门、跨层级的信用体系和激励惩戒机制建设仍需强化。
四、进一步完善市场准入负面清单制度的建议
实施市场准入负面清单制度，需要在总结试点、全面实施基础上，通盘考虑，长远设计，进一步提高统筹层次，完善综合配套政策，久久为功推动“非禁即入”的普遍落实，持续激发市场活力。
（一）持续完善动态调整和信息公开机制
一是建立动态调整机制。进一步明确和细化清单调整的频次、方式和流程。建议根据“十四五”规划进展、改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订等实际，适时调整清单内容。
二是建立第三方评估机制。通过政府门户网站、政务新媒体等，及时面向社会征求清单事项的意见。清单事项的增、删、改，要在跨部门议事协调基础上，委托第三方评估，力求清单更加规范、科学、完备。
（二）不断强化事中事后全面综合性监管
一是提高事中事后監管效能。整合和充实监管力量，将事中事后监管与实施负面清单捆绑起来，实现简政放权和加强监管的衔接和统一。同时发挥社会专业服务机构的监督作用，强化社会化监管，实现社会协同共治。
二是优化完善事中事后综合监管体系。以政务流程再造为重点，完善事中事后、综合性、全流程监管，确保负面清单“发得出、管得住”。改过去的“一家监管”为“多家齐管”，提高监管效能，培养监管人员的复合监管能力。对改为备案的行政审批，制定和完善备案全流程管理办法。强化承诺后的监管举措。在实行“双告知”“双随机”的基础上，形成闭环监管。
（三）统筹衔接清单事项与行政审批事项
健全清单实施的配套机制。先试点试用、后全面推开的方式，推进负面清单与行政审批清单的对接和衔接，推动行政审批事项清单中对市场主体投资经营准入性管理措施与市场准入负面清单的实施联动。完善清单事项编码体系。参照行政审批管理事项的规则和标准，建立与行政审批管理事项相匹配的清单事项映射关系，避免产生“两张皮”问题。
（四）配套建立科学有效的履职监督机制
制定政府“权力清单”。在用负面清单管理市场的同时，也要对政府行政进行监督，把权力关进制度的笼子，将政府职权在阳光下接受监督，实现“法无授权不可为”。出台政府责任清单。政府监管若不到位，将影响构建公平有序的市场环境。为防止规避责任、弱化监管，应制定政府责任清单，明确政府部门职责范围，接受社会监督。避免企业办事碰到“闭门羹”“踢皮球”等现象，实现“法定职责必须为”。
（五）努力增强负面清单制度的法律保障
提高负面清单制度法律位阶。负面清单不仅仅是对现有法律法规的“合集”“索引”“目录”，而是自身就是具有独立地位的法律，建议制定《市场准入法》或《市场准入条例》，落实依法治国、依法行政要求，优化制度实施的法律环境，保障负面清单制度的权威性。同时做好现行法律规章立、改、废、释工作。
（李金贵，国家信息中心工程师。刘吉超，国家信息中心助理研究员）
一、我国市场准入负面清单制度的发展历程
市场准入负面清单是国务院以清单方式，明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等;清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。从党的十八届三中全会以来，我国市场准入负面清单制度从起步、试点、实施，再到深入推进，经历了循序渐进、不断完善的过程。
（一）起步探索阶段
2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“实行统一的市场准入制度”，让各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，这是“市场准入”概念正式提出。2014 年 6 月，國务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20 号）要求“改革市场准入制度”“制定市场准入负面清单”，明确定义了市场准入负面清单制度的概念内涵。
（二）试点试验阶段
2015年9月，国务院出台《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号），全面部署实施市场准入负面清单制度工作，明确了工作总体要求、主要任务和配套措施，并决定12月起在部分省份进行试点。2016 年3 月，国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单草案（试点版）》，包括禁止准入类 96 项、限制准入类 232 项，初步列明了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，部署在天津、上海、福建、广东开展试点，2017年试点又增加了辽宁、吉林、黑龙江等15省市。这一制度正式从改革政策走向了实操落地。试点地区“放管服”改革加快推进，市场准入制度环境、行政管理效率、投资便利程度得到极大的改善，市场活力得到进一步激发。与此同时，试点中也发现了清单“边界不够明晰、使用不够方便”等问题，需进一步修订完善。
（三）全面实施阶段
2017年10月，党的十九大召开，会议进一步明确了全面实施市场准入负面清单制度。在前期试点试验阶段基础上，2018年12月国家发展改革委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》），市场准入负面清单制度进入了全面实施阶段。2019年和2020年，国家发展改革委、商务部分别对上年度的清单进行了修订，减少了部分事项，进一步放宽准入限制，形成清单2019年版和2020年版，做到了“与时俱进”和“及时更新”。新版清单更加有利于推动有效市场与有为政府结合，更加有利形成公平竞争、高效规范的统一市场。
（四）深入推进阶段
2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。为适应新形势发展要求，支持海南打造具有中国特色的自由贸易港，促进生产要素更加自由、更加便利地流动，在全面实施的基础上，2021年4月，国家发展改革委、商务部印发《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2021〕479号），在医药卫生、金融、文化、教育及商业航天、民用航空、体育、种业等其他重点领域，进一步放宽海南全岛的市场准入，助力高质量高标准建设自由贸易港。这不仅是贯彻落实国家重大战略的具体举措，更是更加深入推进负面清单制度、在重点领域破局的创新举措。
二、市场准入负面清单是一项重大制度创新
（一）是党中央、国务院作出的重大决策，是制度性、全局性、根本性的重大改革创新
全面实施市场准入负面清单制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用，将普遍惠及内外资企业。一是降低了外商在国内投资面临的政策不确定性，有效激发了外商在国内投资的积极性，丰富了产品和服务供给。二是提高了内资企业的竞争意识和生产效率，通过“赛马”督促内资企业提升创新力和竞争力。三是解决了国内消费者的各类产品需求，带动了国内就业，增加了税收收入。四是为国际资本提供了巨大的市场空间和投资机遇，激发了市场活力。这一举措，有利于构建开放型经济新体制，有利于形成互惠互利、合作共赢法治化营商环境。
（二）是调整政府和市场关系的重要抓手，是构建社会主义现代化市场经济体系的重要基础
与常见“红名单”“正面清单”相比，负面清单是一种更开放、更包容、更透明的市场准入管理模式。市场准入负面清单制度的推进实施，一方面赋予市场主体更多的主动权和自主权，有利于各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间，有利于形成开放、竞争、有序的现代市场体系。另一方面政府作用的职责边界更加清晰，有利于收缩政府审批范围、创新政府监管方式、深化行政审批制度改革，提高行政管理的效率和效能，避免政府干预过多，为更好发挥政府作用创造了条件。这一制度解决了市场准入开放性、公平性、透明度不足，以及准入管理程序复杂等问题，能够形成市场作用和政府作用的合力。
（三）是构建开放型经济新体制的必要措施，是推进国家治理体系与治理能力现代化重要内容
实施市场准入负面清单制度，一是有利于促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，有利于优化营商环境、提升我国国际竞争力，有利于促进建立与国际规则接轨的现代市场体系，建设更高水平市场经济体制。二是清晰表明了市场准入的“ 红线”，能够赋予市场主体更多主动权，能够有效压缩政府在市场准入中的“剩余决定权”，形成更加科学高效的事中事后监管体系，有力推动政府治理体系变革。三是有利于推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系改革，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。 三、当前面临的问题和挑战
2018年实施市场准入负面清单制度至今，制度成效显著。考虑到这是新事物，没有可供借鉴的成熟国际经验，虽在2019年、2020年两次修订清单，与最初相比清单已有很大改进，但新业态新模式不断涌现、市场主体也在不断创新发展，清单难免存在不完善、不全面等技术性的问题。
（一）可能存在与经济社会发展不适应的清单事项
近些年深入推进“放管服”改革，我国行政审批事项已大幅缩减，但列入清单的具体措施条目依然较多。虽然这些措施都是有法律法规依据的，但也有条目与当前的技术工艺迭代、产业调整升级、市场发展阶段不相适应，有可能会出现部分清单事项不适应经济社会发展的风险。例如，随着新一代信息技术的发展，网约车行业的准入该如何管理，各地存在不尽相同的模式和做法。
（二）可能存在“单外有单”的市场准入审批事项
市场准入负面清单制度实施后，统一开放、竞争有序的现代市场体系逐步形成、不断完善。后续不应再有“单外有单”等情况。但我国各地区经济社会发展水平不一，资源要素禀赋各异，不排除某些地方仍存在“单外审批”的情况。全覆盖监管的缺乏，在一定程度上将影响清单的统一性和权威性。
（三）清单与相关法规和目录的关系未完全理顺
市场准入负面清单与相关法律法规的衔接问题主要体现在：一是对负面清单制度赋权不够，法律位阶过低，目前仍然处于从属或被动的地位。二是清单事项与地方法律法规的衔接不够顺畅，各地区间的差异化现状削弱了清单事项的执行力度。
（四）清单全面实施的配套监管体系有待完善
我国长期以来实行的前置审批、事前审批等市场监管方式，形成了重审批、弱监管的客观现象。市场准入负面清单的实施取消了一些前置审批，事中事后监管的重要性更加凸显。但目前的监管体系仍需加强：一是监管体制分割，监管队伍的数量和质量与新时代监管要求还有差距，监管的覆盖度和力度都需要加强。二是政务信息孤岛现象仍然存在，政务信息系统数据比较分散，难以为监管赋能。三是地方和基层监管能力差距较大，跨部门、跨层级的信用体系和激励惩戒机制建设仍需强化。
四、进一步完善市场准入负面清单制度的建议
实施市场准入负面清单制度，需要在总结试点、全面实施基础上，通盘考虑，长远设计，进一步提高统筹层次，完善综合配套政策，久久为功推动“非禁即入”的普遍落实，持续激发市场活力。
（一）持续完善动态调整和信息公开机制
一是建立动态调整机制。进一步明确和细化清单调整的频次、方式和流程。建议根据“十四五”规划进展、改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订等实际，适时调整清单内容。
二是建立第三方评估机制。通过政府门户网站、政务新媒体等，及时面向社会征求清单事项的意见。清单事项的增、删、改，要在跨部门议事协调基础上，委托第三方评估，力求清单更加规范、科学、完备。
（二）不断强化事中事后全面综合性监管
一是提高事中事后監管效能。整合和充实监管力量，将事中事后监管与实施负面清单捆绑起来，实现简政放权和加强监管的衔接和统一。同时发挥社会专业服务机构的监督作用，强化社会化监管，实现社会协同共治。
二是优化完善事中事后综合监管体系。以政务流程再造为重点，完善事中事后、综合性、全流程监管，确保负面清单“发得出、管得住”。改过去的“一家监管”为“多家齐管”，提高监管效能，培养监管人员的复合监管能力。对改为备案的行政审批，制定和完善备案全流程管理办法。强化承诺后的监管举措。在实行“双告知”“双随机”的基础上，形成闭环监管。
（三）统筹衔接清单事项与行政审批事项
健全清单实施的配套机制。先试点试用、后全面推开的方式，推进负面清单与行政审批清单的对接和衔接，推动行政审批事项清单中对市场主体投资经营准入性管理措施与市场准入负面清单的实施联动。完善清单事项编码体系。参照行政审批管理事项的规则和标准，建立与行政审批管理事项相匹配的清单事项映射关系，避免产生“两张皮”问题。
（四）配套建立科学有效的履职监督机制
制定政府“权力清单”。在用负面清单管理市场的同时，也要对政府行政进行监督，把权力关进制度的笼子，将政府职权在阳光下接受监督，实现“法无授权不可为”。出台政府责任清单。政府监管若不到位，将影响构建公平有序的市场环境。为防止规避责任、弱化监管，应制定政府责任清单，明确政府部门职责范围，接受社会监督。避免企业办事碰到“闭门羹”“踢皮球”等现象，实现“法定职责必须为”。
（五）努力增强负面清单制度的法律保障
提高负面清单制度法律位阶。负面清单不仅仅是对现有法律法规的“合集”“索引”“目录”，而是自身就是具有独立地位的法律，建议制定《市场准入法》或《市场准入条例》，落实依法治国、依法行政要求，优化制度实施的法律环境，保障负面清单制度的权威性。同时做好现行法律规章立、改、废、释工作。
（李金贵，国家信息中心工程师。刘吉超，国家信息中心助理研究员）