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摘要主权基金是近年来兴起的一种新型的市场化投资模式。一方面,浓重的主权色彩使这类投资在国际经济、贸易领域发挥的作用愈加巨大。另一方面,目前世界各国和国际组织对其的法律立法仍不能算成熟。本文指出为了使其能够有一个健康、稳定的发展,我们需要为其营造出一个良好的法律环境。
关键词主权基金 法律环境 法律渊源
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-100-02
2007年9月,中国财政部发行特别国债筹集了15500亿元人民币,成立中国投资有限责任公司(简称中投公司)。随着中投公司的成立,“主权基金”一时为人们所熟悉。目前全球已有36个国家和地区设立了主权基金。伦敦国际金融服务局(IFSL)预计,到2010年和2015年,主权基金资产规模有望上升到5万亿美元和10万亿美元。如此庞大规模的主权基金势必对全球经济秩序产生重大影响。主权基金如何定义?其所处的法律环境如何?笔者将进行简要分析。
一、主权基金简介
主权基金(Sovereign Wealth Funds)是由政府注资成立的投资基金的总称。主权基金主要源于超额的外汇储备,包括财政盈余和央行储备。其中财政盈余是真正意义上的“净财富”;央行储备则是国内私人部门的公共储蓄,并非国家的财政收入。据此又可将其分为两类,即财政盈余类及央行储备类。前者如新加坡的淡马锡、中东的主权投资基金、挪威资产管理部、俄罗斯联邦基金以及我国的中投集团;后者如韩国投资公司等。这两者由于资金来源、性质的不同,在投资的方式,取向上都有所不同。财政盈余类的运用属于国家财富的管理,而央行储备的经营则应属于外汇管理体制的一部分。因此规制这两类资本的法律则应属于不同的范畴。如何界定主权财富基金的法律属性也就成为一个基本的问题。
二、主权基金的法律模式
(一)国有企业法人模式
国有企业法人模式即国家将外汇资产交给专门的投资公司进行市场运作。依据该投资公司是否对外汇资产具有独立的所有权又可将这种模式细分为两个分支。一是拥有法人财产权的国有投资公司,这于一般的国有企业主体地位相同。二是对资产不享有财产权的可视为是国家专门成立的基金管理公司。它基于协议为国家这个特殊的客户进行基金管理。这两者都具有独立的法人资格。尽管国家仍保持着对资本的巨大影响力,但以独立法人形式存在的主权基金在对市场的反应上将更加灵敏,参与市场活动时也能够严格恪守商业原则。
新加坡的淡马锡是国有投资公司的典型形式,依照该国《宪法》第22A条和第22C条(合称“第五进度表”),新加坡GIC和淡马锡均为国家独资有限公司。并根据新加坡《公司法》的规定,成为豁免有限公司。淡马锡对其管理的财产拥有法人财产权,财政部是唯一股东,并可像普通的国有企业一样发行公司债券等。其职能类似于我国的国有资产管理委员会,但更为进取、积极。而以新加坡GIC为代表的国家基金管理公司则是接受政府或央行的委托,根据协议,为其管理资金,收取佣金。
(二)行政机关法人模式
行政机关法人模式即主权基金成为了政府门下的一个独立部门,由该机关直接经营或其自成一体,成为行政机关法人的一个部分或独立的机关法人。该模式主要体现在挪威、俄罗斯以及中东各国的主权基金上。
在挪威,经营政府养老基金(全球)的挪威银行资产管理部并非公司法意义上的独立法人,而是直接隶属于挪威中央银行。尽管资产管理部能以自己的名义进行对外投资,但在几乎所有的重要事务上都得根据协议,接受挪威政府和财政部的决定。
科威特专职负责对外投资的单位是科威特投资局,是相当于部级的独立行政机关。投资局直接对部长会议和国民会议负责。现该局除管理超过2500亿美元石油收入外,还掌管着在本国产业中占绝对主导地位的公共企业中的全部国有股权和政府在国际组织如国际货币基金组织中的份额。同时,投资局也从事对第三世界国家的援助和发展项目以满足国家的战略需要。
再如俄罗斯联邦基金是由财政部管理。运营过程中,联邦政府拥有决策权,财政部扮演着执行者的角色。
(三)对中投公司的法律属性分析
由上文中对主权基金的定义和分类,对中投公司的法律属性的分析如下:
首先,中投公司采取的是“有限责任公司”的形式。则其应是具有独立法人资格的,即国有企业法人模式。其次,中投公司的资产主要通过财政部发行的1.5万亿特别国债,从央行购买2000亿美元外汇储备作为其资本金,实质上属于国民储蓄。
但中投公司自身的定位在某种程度上是模糊的,理由在于:
1.其既非财政部也非国有资产管理委员会或者其他机构发起成立的企业法人,因为它是经“国务院”批准成立的,由国务院直接领导的特殊的国有独资企业。
2.其性质在汇金公司并入之后更加难以界定。因为汇金公司的身份、资金来源以及功能本身就存在争议。
再次,在公司治理上,中投公司的基本架构已成形,但有关决策程序、监管机制、投资策略等重要问题尚无披露。据其新闻稿称,该公司将实行政企分开、自主经营、商业化运作,在可接受的风险范围内,实现投资收益的最大化。就投资方向看,主要有两部分,一是以境外的金融组合产品为主,开展多元投资,提高外汇资产的长期收益;二是向国内金融机构注资,依法履行出资人代表职责,实现国有金融资产的保值增值。
三、主权基金的法律环境
与传统基金相比,主权基金的特点:(1)具有浓厚的政府背景。(2)主权基金的透明度较低。(3)总量大,增长快。(4)高风险,高收益。
从国际经济法角度,主权基金对于现代国际经济新秩序的建立发挥着重要作用。是国际经济法中国家经济主权原则与国际合作发展原则的充分体现,使得全球资本市场更为安全、稳定。从所有权的角度,它的兴起也将使世界经济重心从私营部门转向国有部门。因此,主权基金的良性运作与健康发展需要在全世界范围内营造公平互利的法治环境。
对主权财富基金的法律制约,关键是要建立起严密、高效的监管制度。目前对其的监管,来自两个方面:内部监管和外部监管。调整主权基金的成立、运营及投资等关系的立法渊源也就相应有两个部分——内部法渊源与外部法渊源。
(一)内部法渊源
指对主权财富基金进行约束的母国法律。主权基金的绝大部分源于过剩的外汇盈余。本身具有公共财产的属性,它真正的所有人,是一国的全体国民。通俗点讲,是由老百姓的血汗钱积攒而成。而主权基金规模庞大,一旦有所失误,损失必定惊人。故在主权基金做出决定的过程中,如何进行科学、合理的监督管理是当前所需要着重思考的问题。
当今,大多数国家对此都有专门的法律。对其的成立、组织建设、人员配备以及运行规则,信息报告披露等都有规定。其中,挪威全面完备的监管制度是公认的典范。
挪威银行资产管理部是挪威银行依法设置的专门的投资部门,虽设置在挪威央行之下,但资金全部源于财政部。挪威政府对其主权基金的成立、公司治理及资产种类、资产结构以及投资伦理等都有具体规定。《挪威银行法》、《政府石油基金法》是基础法律规范。根据规定,该基金的权力分配,决策程序均有详尽的要求。不仅有国家的立法,挪威财政部也制定多部法规为基金的商业化运作和透明度的保持提供了坚实的制度框架,包括《政府石油基金(全球)管理规定》、《财政部和挪威银行资产管理协议》、《外汇储备投资指引》、《货币市场投资组合指引》、《政府养老基金(全球)投资伦理指引》、《政府石油基金(全球)环境投资指引》以及《建立伦理委员会的命令》等。例如,在组织结构上,对该资产管理部门的董事会及监事会成员构成有着明确的规定;具体投资计划由董事会每三年制定一次;资产的用途规定严格。信息报告方面,每个季度、年度都向公众汇报相应的运行情况。同时,挪威财政部还对资产管理部的投资在投资伦理和环保事项上有所要求。正是这一点,使得挪威主权基金在世界金融市场上赢得广泛的赞誉与信任。尤其是在那些对主权基金持防范态度的国家,效果良好。
科威特作为先驱国家之一,在主权基金的内部监管上也具有成熟的经验。科威特投资局是中东国家中法律框架最为完善的主权投资基金。根据科威特国王在1982年颁布的法令,科威特投资局应建立完整的内外部审计制度,董事会执行委员中专业人士应占多数,投资局每年召开闭门会议,向部长会议和国民会议报告其管理的全部细节,但依据法律,科威特投资局不得向公众公开任何有关的投资信息。
此外,由于主权基金可能对母国金融业有潜在影响,母国监管的另一重要方面就是主权基金是否接受本国金融监管机构的监管。此方面,只有新加坡和韩国有相关的实践或规定。新加坡2004年运用本国证券法对GIC的员工进行了处罚。韩国的《韩国投资公司法》则将韩国投资公司列为资产管理公司,由此可以得出其应当受韩国金融监管委员会监管的结论。
(二)外部法律渊源
指来自投资东道国及相应的国际条约和习惯的法律监管。主权基金由于巨大的支配力量及与本国政府天然不可分割的属性,使其在进行对外投资或其他金融活动时,难免招致东道国的戒心。
主权基金主要来自中东石油产国和亚洲新兴国家,行事低调。许多欧美学者和政界人士认为其运作不透明,不追求经济利益最大化而是带有政治目的。担心其通过投资谋取地缘政治利益,从而对本国的国家安全或经济安全造成危害,或担心其特殊身份在资本市场上造成不公平竞争。因此,这些人士针对主权基金提出了各种强化监管建议,包括:要求主权基金通过专业化管理的金融机构投资,剥夺其股权的投票权和任命董事权、规定在所投资公司中的所占股份上限、定期披露符合国际会计准则经审计的财务报表、遵守强制性的公司治理规范等。2007年以来,各种世界性经济组织会议纷纷将焦点对准主权基金。有的国家对此持自由经济立场。也有国家对中俄等新兴国家主权基金抱严厉防范态度,并不断寻求对此进行制约的有效机制。
四、结语
随着全球经济的发展,主权基金的数量和规模将继续快速增长。同时,由于投资全球化和金融自由化,资金的流动速度和方式产生了巨大的变化。因此,在大部分国家认可的信息披露和监管规则出台之前,关于主权基金的争论还将继续。但金融的全球化趋势不可阻挡,寻求大多数国家都能接受的方案才是最终解决之道。各国应当完善本国对主权基金的立法。并在求同存异的基础上还应建立对主权基金的国际性规范制度。例如基金规模、管理原则和投资目标等。通过内部法律和外部法律的共同规范,即使这种新型的投资模式发挥出自己独特的优势,又可降低各国政府对它的担忧和可能产生的纠纷。
参考文献:
[1]国际经济法原理与案例教程.韩立余.中国人民大学出版社.2006.
[2]张晓声,朱占勇.主权财富基金形成演进及评价兼论中国主权财富基金之完善.市场周刊(理论研究).2007(12).
[3]李虹.主权投资基金的法律属性及其监管.政治与法律.2008(7).
[4]中国银行江苏分行2008年重点课题组.世界各国主权财富基金运作模式比较及对中国的启示.中国银行江苏分行2008年重点课题组.现代经济探讨.2008(11).
[5]孔莉.主权财富基金的跨国投资的法律问题研究.复旦大学硕士学位论文.2009年.
关键词主权基金 法律环境 法律渊源
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-100-02
2007年9月,中国财政部发行特别国债筹集了15500亿元人民币,成立中国投资有限责任公司(简称中投公司)。随着中投公司的成立,“主权基金”一时为人们所熟悉。目前全球已有36个国家和地区设立了主权基金。伦敦国际金融服务局(IFSL)预计,到2010年和2015年,主权基金资产规模有望上升到5万亿美元和10万亿美元。如此庞大规模的主权基金势必对全球经济秩序产生重大影响。主权基金如何定义?其所处的法律环境如何?笔者将进行简要分析。
一、主权基金简介
主权基金(Sovereign Wealth Funds)是由政府注资成立的投资基金的总称。主权基金主要源于超额的外汇储备,包括财政盈余和央行储备。其中财政盈余是真正意义上的“净财富”;央行储备则是国内私人部门的公共储蓄,并非国家的财政收入。据此又可将其分为两类,即财政盈余类及央行储备类。前者如新加坡的淡马锡、中东的主权投资基金、挪威资产管理部、俄罗斯联邦基金以及我国的中投集团;后者如韩国投资公司等。这两者由于资金来源、性质的不同,在投资的方式,取向上都有所不同。财政盈余类的运用属于国家财富的管理,而央行储备的经营则应属于外汇管理体制的一部分。因此规制这两类资本的法律则应属于不同的范畴。如何界定主权财富基金的法律属性也就成为一个基本的问题。
二、主权基金的法律模式
(一)国有企业法人模式
国有企业法人模式即国家将外汇资产交给专门的投资公司进行市场运作。依据该投资公司是否对外汇资产具有独立的所有权又可将这种模式细分为两个分支。一是拥有法人财产权的国有投资公司,这于一般的国有企业主体地位相同。二是对资产不享有财产权的可视为是国家专门成立的基金管理公司。它基于协议为国家这个特殊的客户进行基金管理。这两者都具有独立的法人资格。尽管国家仍保持着对资本的巨大影响力,但以独立法人形式存在的主权基金在对市场的反应上将更加灵敏,参与市场活动时也能够严格恪守商业原则。
新加坡的淡马锡是国有投资公司的典型形式,依照该国《宪法》第22A条和第22C条(合称“第五进度表”),新加坡GIC和淡马锡均为国家独资有限公司。并根据新加坡《公司法》的规定,成为豁免有限公司。淡马锡对其管理的财产拥有法人财产权,财政部是唯一股东,并可像普通的国有企业一样发行公司债券等。其职能类似于我国的国有资产管理委员会,但更为进取、积极。而以新加坡GIC为代表的国家基金管理公司则是接受政府或央行的委托,根据协议,为其管理资金,收取佣金。
(二)行政机关法人模式
行政机关法人模式即主权基金成为了政府门下的一个独立部门,由该机关直接经营或其自成一体,成为行政机关法人的一个部分或独立的机关法人。该模式主要体现在挪威、俄罗斯以及中东各国的主权基金上。
在挪威,经营政府养老基金(全球)的挪威银行资产管理部并非公司法意义上的独立法人,而是直接隶属于挪威中央银行。尽管资产管理部能以自己的名义进行对外投资,但在几乎所有的重要事务上都得根据协议,接受挪威政府和财政部的决定。
科威特专职负责对外投资的单位是科威特投资局,是相当于部级的独立行政机关。投资局直接对部长会议和国民会议负责。现该局除管理超过2500亿美元石油收入外,还掌管着在本国产业中占绝对主导地位的公共企业中的全部国有股权和政府在国际组织如国际货币基金组织中的份额。同时,投资局也从事对第三世界国家的援助和发展项目以满足国家的战略需要。
再如俄罗斯联邦基金是由财政部管理。运营过程中,联邦政府拥有决策权,财政部扮演着执行者的角色。
(三)对中投公司的法律属性分析
由上文中对主权基金的定义和分类,对中投公司的法律属性的分析如下:
首先,中投公司采取的是“有限责任公司”的形式。则其应是具有独立法人资格的,即国有企业法人模式。其次,中投公司的资产主要通过财政部发行的1.5万亿特别国债,从央行购买2000亿美元外汇储备作为其资本金,实质上属于国民储蓄。
但中投公司自身的定位在某种程度上是模糊的,理由在于:
1.其既非财政部也非国有资产管理委员会或者其他机构发起成立的企业法人,因为它是经“国务院”批准成立的,由国务院直接领导的特殊的国有独资企业。
2.其性质在汇金公司并入之后更加难以界定。因为汇金公司的身份、资金来源以及功能本身就存在争议。
再次,在公司治理上,中投公司的基本架构已成形,但有关决策程序、监管机制、投资策略等重要问题尚无披露。据其新闻稿称,该公司将实行政企分开、自主经营、商业化运作,在可接受的风险范围内,实现投资收益的最大化。就投资方向看,主要有两部分,一是以境外的金融组合产品为主,开展多元投资,提高外汇资产的长期收益;二是向国内金融机构注资,依法履行出资人代表职责,实现国有金融资产的保值增值。
三、主权基金的法律环境
与传统基金相比,主权基金的特点:(1)具有浓厚的政府背景。(2)主权基金的透明度较低。(3)总量大,增长快。(4)高风险,高收益。
从国际经济法角度,主权基金对于现代国际经济新秩序的建立发挥着重要作用。是国际经济法中国家经济主权原则与国际合作发展原则的充分体现,使得全球资本市场更为安全、稳定。从所有权的角度,它的兴起也将使世界经济重心从私营部门转向国有部门。因此,主权基金的良性运作与健康发展需要在全世界范围内营造公平互利的法治环境。
对主权财富基金的法律制约,关键是要建立起严密、高效的监管制度。目前对其的监管,来自两个方面:内部监管和外部监管。调整主权基金的成立、运营及投资等关系的立法渊源也就相应有两个部分——内部法渊源与外部法渊源。
(一)内部法渊源
指对主权财富基金进行约束的母国法律。主权基金的绝大部分源于过剩的外汇盈余。本身具有公共财产的属性,它真正的所有人,是一国的全体国民。通俗点讲,是由老百姓的血汗钱积攒而成。而主权基金规模庞大,一旦有所失误,损失必定惊人。故在主权基金做出决定的过程中,如何进行科学、合理的监督管理是当前所需要着重思考的问题。
当今,大多数国家对此都有专门的法律。对其的成立、组织建设、人员配备以及运行规则,信息报告披露等都有规定。其中,挪威全面完备的监管制度是公认的典范。
挪威银行资产管理部是挪威银行依法设置的专门的投资部门,虽设置在挪威央行之下,但资金全部源于财政部。挪威政府对其主权基金的成立、公司治理及资产种类、资产结构以及投资伦理等都有具体规定。《挪威银行法》、《政府石油基金法》是基础法律规范。根据规定,该基金的权力分配,决策程序均有详尽的要求。不仅有国家的立法,挪威财政部也制定多部法规为基金的商业化运作和透明度的保持提供了坚实的制度框架,包括《政府石油基金(全球)管理规定》、《财政部和挪威银行资产管理协议》、《外汇储备投资指引》、《货币市场投资组合指引》、《政府养老基金(全球)投资伦理指引》、《政府石油基金(全球)环境投资指引》以及《建立伦理委员会的命令》等。例如,在组织结构上,对该资产管理部门的董事会及监事会成员构成有着明确的规定;具体投资计划由董事会每三年制定一次;资产的用途规定严格。信息报告方面,每个季度、年度都向公众汇报相应的运行情况。同时,挪威财政部还对资产管理部的投资在投资伦理和环保事项上有所要求。正是这一点,使得挪威主权基金在世界金融市场上赢得广泛的赞誉与信任。尤其是在那些对主权基金持防范态度的国家,效果良好。
科威特作为先驱国家之一,在主权基金的内部监管上也具有成熟的经验。科威特投资局是中东国家中法律框架最为完善的主权投资基金。根据科威特国王在1982年颁布的法令,科威特投资局应建立完整的内外部审计制度,董事会执行委员中专业人士应占多数,投资局每年召开闭门会议,向部长会议和国民会议报告其管理的全部细节,但依据法律,科威特投资局不得向公众公开任何有关的投资信息。
此外,由于主权基金可能对母国金融业有潜在影响,母国监管的另一重要方面就是主权基金是否接受本国金融监管机构的监管。此方面,只有新加坡和韩国有相关的实践或规定。新加坡2004年运用本国证券法对GIC的员工进行了处罚。韩国的《韩国投资公司法》则将韩国投资公司列为资产管理公司,由此可以得出其应当受韩国金融监管委员会监管的结论。
(二)外部法律渊源
指来自投资东道国及相应的国际条约和习惯的法律监管。主权基金由于巨大的支配力量及与本国政府天然不可分割的属性,使其在进行对外投资或其他金融活动时,难免招致东道国的戒心。
主权基金主要来自中东石油产国和亚洲新兴国家,行事低调。许多欧美学者和政界人士认为其运作不透明,不追求经济利益最大化而是带有政治目的。担心其通过投资谋取地缘政治利益,从而对本国的国家安全或经济安全造成危害,或担心其特殊身份在资本市场上造成不公平竞争。因此,这些人士针对主权基金提出了各种强化监管建议,包括:要求主权基金通过专业化管理的金融机构投资,剥夺其股权的投票权和任命董事权、规定在所投资公司中的所占股份上限、定期披露符合国际会计准则经审计的财务报表、遵守强制性的公司治理规范等。2007年以来,各种世界性经济组织会议纷纷将焦点对准主权基金。有的国家对此持自由经济立场。也有国家对中俄等新兴国家主权基金抱严厉防范态度,并不断寻求对此进行制约的有效机制。
四、结语
随着全球经济的发展,主权基金的数量和规模将继续快速增长。同时,由于投资全球化和金融自由化,资金的流动速度和方式产生了巨大的变化。因此,在大部分国家认可的信息披露和监管规则出台之前,关于主权基金的争论还将继续。但金融的全球化趋势不可阻挡,寻求大多数国家都能接受的方案才是最终解决之道。各国应当完善本国对主权基金的立法。并在求同存异的基础上还应建立对主权基金的国际性规范制度。例如基金规模、管理原则和投资目标等。通过内部法律和外部法律的共同规范,即使这种新型的投资模式发挥出自己独特的优势,又可降低各国政府对它的担忧和可能产生的纠纷。
参考文献:
[1]国际经济法原理与案例教程.韩立余.中国人民大学出版社.2006.
[2]张晓声,朱占勇.主权财富基金形成演进及评价兼论中国主权财富基金之完善.市场周刊(理论研究).2007(12).
[3]李虹.主权投资基金的法律属性及其监管.政治与法律.2008(7).
[4]中国银行江苏分行2008年重点课题组.世界各国主权财富基金运作模式比较及对中国的启示.中国银行江苏分行2008年重点课题组.现代经济探讨.2008(11).
[5]孔莉.主权财富基金的跨国投资的法律问题研究.复旦大学硕士学位论文.2009年.